Spesa pubblica

Il sistema delle spese pubbliche

Sono “spese” tutte le uscite di pubblico denaro finalizzate al perseguimento di fini pubblici, indipendentemente dalla natura (pubblica o privata) dell'obbligazione che ne è titolo.

Le spese possono variamente classificarsi in:

1. spese correnti (riferite al funzionamento dei pubblici servizi) e spese in conto capitale (riferite ad investimenti a fini produttivistici);
2. spese fisse (derivanti da leggi organiche o impegni permanenti) e spese variabili (senza fissa scadenza);
3. spese obbligatorie (indicate nell'elenco allegato allo stato di previsione del Ministero del Tesoro in quanto semplicemente previste da norme positive, e perciò sottratte a qualsiasi potere discrezionale dell'Esecutivo;
4. spese d'ordine (relative all'accertamento e alla riscossione delle entrate, es. aggio esattoriale, la cui copertura è assicurata automaticamente in quanto si tratta di spese direttamente connesse all'andamento delle entrate);
5. spese ripartite (da eseguirsi frazionatamente in più esercizi successivi, e riferite ad opere la cui realizzazione è frazionata nel tempo);
6. spese a pagamento differito (limiti di impegno per l'edilizia economica e popolare, contributi per l'edilizia scolastica e per opere di competenza degli enti locali) e limiti d'impegno (oneri pluriennali statali per la realizzazione attuale di opere pubbliche o private);
7. spese impreviste (necessarie e imprevedibili, cui si provvede attraverso il prelievo da un fondo speciale, non essendo iscritte in bilancio proprio perché imprevedibili).

Il procedimento contabile della spesa pubblica

L'erogazione della spesa pubblica, in esecuzione del bilancio di previsione, si effettua solo attraverso un procedimento prefissato, che è condizione di legittimità del pagamento del debito pecuniario assunto dall'ente (pubblico) per il perseguimento dei propri fini istituzionali.

Il sistema giuridico delle spese si basa su alcuni principi fondamentali:

• necessità della legge di autorizzazione, della iscrizione in bilancio,
• obbligatorietà della copertura (che garantisce la previa valutazione dell'impatto sulla finanza pubblica).

Altro principio fondamentale, desunto dall'art. 270 del Regolamento di Contabilità di Stato è quello di procedimentalizzazione, per cui la spesa va erogata attraverso quattro fasi procedimentali, cioè l'impegno, la liquidazione, l'ordinazione, il pagamento.

Le procedure di spesa e gli strumenti di pagamento sono stati oggetto di revisione ad opera del DPR n.367/94, emanato in attuazione della L.537/93.
Da un lato viene reso effettivo l'esercizio di “autonomi poteri di spesa” in capo ai dirigenti (artt.3 - 16 - 17 decreto delegato n. 29 del 1993), e dall'altro viene introdotto l'uso generalizzato di procedure informatiche per la formazione degli atti contabili e per l'esecuzione dei pagamenti.

La fase dell'impegno

Né la legge di contabilità né il regolamento del 1924 danno una nozione di “impegno”. Nella abrogata disciplina normativa del 1889 si affermava soltanto che l'impegno era un dovere giuridico cui corrispondeva il diritto di un terzo; tale dovere era tendenzialmente “risolubile” al pari delle concessioni e delle autorizzazioni.
La riforma del 1923, in virtù della preminenza dell'aspetto formale del bilancio, rinforza i poteri della Ragioneria Generale e formula una serie di criteri-guida:

• la registrazione dell'impegno di spesa
• l'assunzione dei cd. impegni provvisori
• l'apposizione del visto
• la responsabilità per omessa denuncia degli impegni alla Ragioneria.

Dell'impegno tuttora non esiste una definizione, per lo scarso interesse dal punto di vista giuridico; esso è infatti ritenuto un momento “interno” di scritturazione ragionieristica.
Tuttavia, esso può definirsi come «assunzione dell'obbligo di pagare», o meglio come accantonamento in bilancio delle somme occorrenti per determinate spese o determinati pagamenti; ciò comporta l'indisponibilità di tali somme per fini diversi da quelli prestabiliti, cioè l'effetto di imporre il vincolo di destinazione sulla somma.
Per M. S. Giannini, da qui deriva la convinzione dominante che l'impegno è solo una “clausola del provvedimento cui accede”, sicché la sua rilevanza giuridica si riduce esclusivamente al suo “effetto” riguardo ai fondi stanziati in bilancio. Per l'autore, l'impegno non ha autonoma esistenza e vive in funzione del provvedimento o contratto cui accede.
Per altri autori invece, l'impegno ha rilevanza giuridica autonoma, in quanto l'efficacia del provvedimento di spesa è condizionato dalla regolarità dell'impegno, in quanto l'attività di soddisfazione dei fini della p.a. è in un certo senso “vincolata” dall'attività contabile.
Per la giurisprudenza contabile ( ex plurimis, cfr. C.conti sez. Contr. nn. 534/73, 728/76, 757/77, 806/77, 1007/79, 1194/81, 1407/83, ecc.), l'atto di impegno serve a disporre l'imputazione della spesa al capitolo di bilancio ad hoc, ed ha l'effetto di costituire un vincolo concreto di destinazione della somma impegnata, la quale non potrà essere utilizzata per destinazioni diverse da quella prevista.

Il regime giuridico dell'impegno di spesa

Per esplicare il suo effetto di vincolo di destinazione della somma, l'impegno deve essere regolare e deve accedere ad un provvedimento legittimo, sicché la competente autorità possa esprimere un atto di indirizzo imprimendo specifica destinazione alla somma già stanziata.

Dopo la legge di contabilità del 1923, il regime dell'impegno è stato innovato dalla L. 468/78 come integrata dalla L. 362/88. Nel vigore della attuale disciplina:

• la p.a. può assumere impegni di spesa per opere la cui esecuzione si protragga per più esercizi. È stato infatti superato il divieto di assumere impegni indipendentemente dall'approvazione del bilancio sul quale detti oneri dovranno gravare (regola indispensabile per qualunque efficace disegno programmatorio).

Ciò è confermato dalla Corte costituzionale, secondo cui i principi della certezza e dell'annualità del bilancio degli enti pubblici non impediscono la ripartizione di una spesa in più esercizi secondo un criterio usuale per le spese continuative e pluriennali. (C.Cost sentenza del 21 luglio 1995, n. 347/1995). Anche per la Corte dei conti (cfr. Sez. contr. reg. Sicilia, 28 ottobre 1994, n. 29/1994), ai sensi dell'art. 11 della legge Regione siciliana n. 47 del 1977, gli impegni della spesa assunti dagli organi amministrativi della Regione necessitano di tre requisiti per la loro legittima esistenza:

• • un titolo giuridico definitivo;
  • l'esatta individuazione del creditore;
  • la scadenza dell'obbligazione entro l'esercizio finanziario di riferimento.
• sono indisponibili le somme stanziate in bilancio per effettuare pagamenti per vincoli giuridici già sorti ma non perfezionati, sicché con l'impegno non “nasce” l'obbligo giuridico del pagamento, dovendosi attendere il perfezionamento del vincolo. Circa la nozione di perfezionamento, l'art. 20 della L. 468/78 - che, per porsi come attuazione di principi costituzionali, deve esser definita legge rafforzata - ribadisce il principio per il quale, in tema di bilanci e contabilità dello stato, a formare impegni debbono essere solamente le somme dovute dallo Stato stesso a seguito di obbligazioni giuridicamente perfezionate, e non anche le generiche previsioni di spesa (C.conti, sez. Contr., 22-10-1994, 115/1994); inoltre, la conservazione a residui delle disponibilità dei capitoli di spesa deve trovare sostegno in un preciso titolo giuridico, non potendosi ritenere valido un impegno, assunto in previsione di future esigenze (C.conti, sez. Contr., 04-07-1985, 1571/1985).
• gli impegni assunti possono riferirsi solo all'esercizio in corso, ad eccezione delle spese in annualità e di quelle a pagamento differito. Non è pertanto regolare il rendiconto di un funzionario delegato che evidenzi l'utilizzo di determinate somme accreditate per far fronte ad uno specifico intervento, in vari esercizi successivi (C.conti, sez. Contr., 10-02-1995, 22/1995).

Nei limiti dei fondi assegnati in bilancio, spetta al Presidente del Consiglio dei Ministri, ai vari Ministri (che possono delegare i sottosegretari o altri funzionari) e ai dirigenti generali o superiori (ex DPR 748/72, che conferisce un potere non avocabile ma solo modificabile per legge) di assumere impegni di spesa.

L'assunzione di impegni di spesa in eccedenza alle previsioni di bilancio e l'imputazione a capitoli o rubriche non pertinenti si configurano come irregolarità non solo formalmente censurabili, ma come vere e proprie violazioni dei principi di trasparenza e veridicità del bilancio e della sua gestione.
Inoltre, l'assunzione di impegni di spesa su capitoli sprovvisti di fondi realizza «disordine contabile e violazione delle norme e dei principi di buona amministrazione» (C.conti, sez. Contr. Enti, 1987).

L'art. 60 d.p.r. 29 ottobre 1957, n. 3, dispone che, eccettuate le spese di cui al successivo art. 72 (per le quali è sufficiente l'impegno), costituiscono residui passivi «ogni altra spesa impegnata, liquidata ed ordinata e non pagata». Per costituire il residuo passivo sul capitolo, nel caso in cui si tratti di spese non espressamente escluse dall'art. 72 cit., non è sufficiente un impegno, ma occorre la liquidazione [Cons. giust. amm. sic., Sez. Riun., 14-06-1994, 280/94].

Le Ragionerie centrali e quelle periferiche memorizzano nel loro sistema elettronico informatico e controllano gli impegni di spesa, registrandoli ove risultino: -] conformi all'autorizzazione,
-] regolarmente documentati,
-] giustamente imputati sui capitoli di bilancio,
-] coperti da un fondo disponibile.

Per la Corte costituzionale, il vincolo nascente dall'art. 81 Cost., secondo cui ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte, si connette alla nozione di legge di spesa, costituzionalizzando un criterio già rinvenibile nella normativa sulla contabilità generale dello Stato e cioè quello della c.d. copertura finanziaria riguardante essenzialmente il conto di bilancio cui è imposto l'equilibrio, da conseguire tramite l'adeguamento dei mezzi finanziari rispetto a nuove o maggiori spese, ovvero, ai sensi dell'art. 11-ter, 1º comma, L. 468/78 e successive modificazioni, alle minori entrate (Corte cost., sentenza del 14-06-1995, 244/1995).

La registrazione viene rifiutata quando manchi alcuni dei requisiti di cui sopra: in tal caso, il capo della Ragioneria ne riferisce al Ministro, il quale non può dare ordine scritto di registrare l'impegno (come può invece accadere in altre ipotesi).
I vari Ministeri devono anche comunicare alle ragionerie i cd. impegni provvisori, quelli cioè in corso di formazione perché l'atto di assunzione dell'impegno non è ancora divenuto definitivo.

In materia di impegni di spesa, la Corte dei conti non ha compiti specifici; sono invece sottoposti alla sua registrazione i decreti di accertamento dei residui.
La ricusazione del visto al decreto di accertamento dei residui per vizi attinenti al provvedimento presupposto che ha determinato l'impegno, può essere disposta soltanto se il provvedimento venga riconosciuto in via successiva formalmente illegittimo (C. conti, sez. contr., 26-11-1993, 157/1993). La Corte dei conti deve inoltre esporre nei referti quadrimestrali le proprie valutazioni sulla quantificazione degli oneri [specialmente per quelli introdotti dalla decretazione d'urgenza e dalle sentenze additive della Corte costituzionale) e sulle relative modalità di copertura, e riferire alle Camere attraverso la relazione annuale, i referti quadrimestrali e i referti specifici su richiesta del Parlamento.

Copertura finanziaria degli oneri aggiuntivi

Per effetto della decretazione d'urgenza, di sentenze additive, dell'assunzione temporanea di personale non di ruolo, può verificarsi uno squilibrio del bilancio già approvato: la copertura finanziaria di questi oneri aggiuntivi e quindi il ripristino dei limiti della spesa globale segue procedure differenziate:

1. ad es. per le sentenze additive che estendono benefici economici ad intere categorie, la p.a. deve darne immediata comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, sicché il Min.Bilancio e quello del tesoro possano relazionale al Parlamento (DPR 29/93);

1. per i rinnovi contrattuali del pubblico impiego, l'originario stanziamento vale come copertura iniziale, salvi una esatta valutazione dei nuovi oneri a carico dei bilanci futuri.

Residui passivi

Dopo la chiusura dell'esercizio finanziario, la differenza tra stanziamento e impegno va portata “in economia”. Gli impegni assunti entro il 31 dicembre, per i quali non si è concluso il procedimento di spesa, diventano residui passivi. Questi, unitamente ai residui di stanziamento (per i quali non si è avuto neanche l'impegno) vengono inseriti in un D.M. del Ministero interessato da registrarsi presso la Corte dei conti.
Dopo un certo periodo di tempo, i residui sono soggetti a perenzione amministrativa, un istituto peculiare della contabilità pubblica. I residui perenti sono eliminati dalle scritture contabili, ma la perenzione non comporta la prescrizione del diritto credito, che resta quinquennale (Corte Cost. 50/1981).
Se il creditore richiede il pagamento di un residuo perento, questo viene reiscritto nel capitolo di spesa di provenienza e viene coperto con somme stornate dal fondo di riserva per le spese obbligatorie e d'ordine, se trattasi di spesa corrente, o dal fondo speciale per la riassegnazione dei residui perenti, se trattasi di spesa in conto capitale. È pertanto illegittimo il comportamento dell'Amministrazione che provvede a contabilizzare un avanzo di esercizio senza il previo riaccertamento dei residui attivi e passivi mediante l'applicazione degli istituti contabili dell'abbandono dei crediti e della perenzione amministrativa o prescrizione dei debiti (C.conti, sez. contr., 06-05-1993, 75/1993).

La fase della liquidazione della spesa pubblica

La liquidazione è la determinazione dell'esatto ammontare della spesa o del debito con contestuale individuazione dell'esatto creditore. La liquidazione va corredata dai documenti comprovanti il diritto di credito redatti nelle modalità stabilite dalla legge di contabilità generale. In particolare, i conti dei fornitori [per provvista di beni mobili] devono essere documentati dagli scontrini di carico che attestano la ricezione del materiale e l'iscrizione nell'inventario da parte del consegnatario.