Appalti pubblici (urbanistica)

Con la legge Merloni l'amministrazione pubblica non può affidare lavori ad imprese private senza fornire adeguate motivazioni. Tutto ciò che fa l'amministrazione pubblica deve quindi essere giustificato e avere come finalità quella di avvantaggiare il più possibile la stessa pubblica amministrazione.

La legge Merloni ha quindi fornito criteri rigidissimi per quanto riguarda l'affidamento dei lavori a soggetti privati esterni alla Pubblica amministrazione. A valle della legge Di Pietro è stato poi promulgato il regolamento 554, confluito a sua volta nella legge 657. Il regolamento prevede che l'affidamento dei lavori a soggetti privati avvenga attraverso una gara d'appalto, stabilendo in particolare le diverse modalità di gara. Queste regole si applicano nel caso in cui i lavori appaltati dalla pubblica amministrazione riguardino lavori che ammontano a più di 20.000 euro, mentre al di sotto di tale cifra i lavori possono essere affidati a privati senza dover indire alcuna gara.

Per evitare che qualcuno possa comunque accusare la pubblica amministrazione di affidare gli appalti sempre a determinati soggetti spesso i comuni si forniscono di un elenco di professionisti, i cui nomi sono inseriti in ordine cronologico in base alla loro iscrizione, ai quali, in caso di necessità e comunque sempre per lavori di importo inferiore ai 20.000 euro, possono essere affidati a rotazione degli incarichi. Quando invece le opere da realizzare hanno un importo compreso tra i 20.000 e i 200.000 euro la pubblica amministrazione ha la facoltà di indire una "gara d'appalto ridotta", ovvero una gara d'appalto riservata a 5 soli concorrenti pubblici preventivamente selezionati dalla stessa amministrazione. Al di sopra dei 200.000 euro devono invece essere fatti bandi pubblici per i quali la pubblica amministrazione decide i parametri, tutelando anche i giovani professionisti, che non avendo strutture e mezzi adeguati risulterebbero svantaggiati.

In quasi tutte le gare d'appalto infatti tra i requisiti di partecipazione c'e quello di avere all'interno del team di progetto almeno un professionista che svolga l'attività da non più di 5 anni. Oltre a tele requisito si possono solitamente individuare 3 elementi di valutazione: il prezzo, il tempo e la validità della relazione metodologica, un documento nel quale il privato indica come svolgerebbe i lavori in caso di ottenimento dell'appalto. Oltre a questa relazione può essere richiesto il curriculum e il volume d'affari della società o del professionista (fatturato degli ultimi 10 anni), in modo da poter capire l'entità e il prestigio dei lavori svolti in passato dal soggetto privato.

Se le opere da realizzare hanno un valore superiore ai 50.000 entra in gioco un'altra figura, il collaudatore, che ha il compito di controllare che i lavori siano stati eseguiti ad opera d'arte e che siano stati redatti tutti i documenti necessari alla realizzazione dell'opera, anche dal punto di vista della contabilità.

Fino a circa 4 anni fa, quando non esisteva ancora il decreto Bersani, la norma prevedeva che qualsiasi soggetto privato che eseguisse opere per la pubblica amministrazione dovesse eseguire uno sconto del 20% dell'importo professionale, ovvero delle tariffe standard ottenute con metodologie di calcolo schematiche. In particolare in base al tipo di opera realizzata si individuano categorie differenti, per ognuna delle quali esistono tabelle di aliquote, ovvero dei numeri che moltiplicati per l'importo reale di determinati lavori indicano il prezzo da pagare. Alla cifra scontata andavano poi sommate le spese affrontate dal professionista per eseguire il lavoro. Il decreto Bersani ha invece eliminato molte regole, facendo in modo che i professionisti non abbiano più un limite minimo di prezzo per le loro prestazioni, previsto invece in passato e al di sotto del quale veniva considerata concorrenza sleale. Oggi quindi vince l'appalto il soggetto che fa il prezzo più basso.

Solitamente i professionisti per avere più possibilità di ottenere un appalto costituiscono una così detta A.T.P. ovvero un'associazione di più professionisti che si riuniscono in una società che viene fatta e vive solo per svolgere un dato lavoro, al termine del quale viene sciolta. Anche all'interno dell'A.T.P deve essere presente un professionista con meno di 5 anni di esperienza.

Tutte queste norme e regole servono alla stessa pubblica amministrazione per individuare il soggetto migliore per svolgere un dato lavoro, e quindi in sostanza scegliere il migliore offerente, colui il quale farà il lavoro migliore al miglior prezzo. Per evitare di affidare l'appalto al soggetto che svolgerà il lavoro al minor prezzo, in quanto questo porta a pensare che il lavoro sarà probabilmente più scadente degli altri, si è optato per affidare i lavori in base all'offerta economicamente più vantaggiosa.

Questo significa che si tiene conto non solo del prezzo ma di 3 distinti fattori che hanno diverso peso per la valutazione finale e che sono: relazione metodologica (20%), tempo di esecuzione (30%) e prezzo (50%).

In questo modo quindi anche con prezzi alti, ma con buone relazioni metodologiche e tempi di esecuzione contenuti un soggetto potrà comunque ottenere l'appalto. Il problema legato a questo sistema è la possibilità di valutare la relazione metodologica, infatti questa risulta un'operazione molto complicata e soprattutto molto soggettiva, proprio per questo motivo questo parametro ha un peso decisamente inferiore rispetto agli altri due.

Per evitare di premiare coloro che presentano prezzi molto bassi si scartano le offerte anomale, ovvero quelle che si distaccano troppo rispetto alla media complessiva delle offerte. Il concetto di offerta anomala esiste però soltanto per gare d'appalto di esecuzione lavori e non per gare riguardanti la progettazione. Nonostante questo la pubblica amministrazione ha sempre comunque la facoltà di porre domande ai soggetti privati qualora avesse perplessità riguardo a prezzi troppo bassi o tempi troppo contenuti, ottenendo delucidazioni dai soggetti interrogati e valutando le risposte ottenute prima di affidare il lavoro. La figura fondamentale inserita nell'ultima norma sugli appalti è quella del R.U.P, l'ex responsabile del procedimento, ovvero colui il quale coordina il lavoro dei diversi soggetti che prenderanno parte alla realizzazione di un'opera e che deve presentarsi d'innanzi al giudice in caso di indagini sui lavori.

Un altro punto fondamentale è quello dell'aspetto finanziario dei progetti, infatti spesso si possono commissionare lavori senza avere i soldi per finanziarne la realizzazione, cosa che solitamente fanno i così detti speculatori finanziari, i quali cercano di ottenere tutti i permessi per realizzare un progetto vendendo poi il tutto a terzi prima che abbiano inizio i lavori. I professionisti quindi spesso sono chiamati a eseguire progetti senza che esistano realmente, o per meglio dire momentaneamente, i soldi necessari alla concretizzazione del progetto stesso.

Questo non può accadere invece in caso di appalti affidati dalla pubblica amministrazione, infatti in questo casi i progetti possono essere richiesti solo se si ha la copertura finanziaria per poi eseguirne la realizzazione. L'ente pubblico può in particolare optare per due strade diverse. In un caso può far eseguire i progetti al suo interno dagli uffici tecnici, mentre nell'altro può come già detto indire delle gare d'appalto. Altro decreto che penalizza i professionisti è l'articolo 18 del decreto 554, detto incentivo, che prevede, nel caso in cui i progetti siano affidati dai funzionari pubblici agli uffici tecnici della stessa amministrazione pubblica, un compenso del 2% rispetto al valore del lavoro per gli stessi funzionari, che sono quindi incentivati a mantenere all'interno della P.A. lo svolgimento dei lavori stessi. In particolare si riconoscono diversi livelli legati all'appalto di progetti, ovvero degli elaborati indispensabili che devono sempre essere redatti e che vengono sempre richiesti dalla pubblica amministrazione.

Questi sono:

• Progetto preliminare, che serve a determinare in via generale gli interventi da realizzare e valutare che questi siano compatibili con le norme riguardanti il territorio in cui devono essere eseguiti i lavori, e quindi valutarne la concreta realizzabilità. Il tutto deve essere accompagnato da una prima verifica delle risorse finanziarie disponibili.

Se il progetto preliminare è svolto da un soggetto privato questo deve presentare una serie di documenti previsti nella norma;

• Progetto definitivo, per la realizzazione del quale deve essere interpellata la così detta conferenza dei servizi, ovvero un tavolo in cui sono presenti il committente (P.A.) e gli altri enti interessati dalla realizzazione dell'opera. Questo passaggio è fatto per agevolare l'ente pubblico che deve realizzare l'opera, in quanto la conferenza dei servizi deve riassumere le posizioni di tutti i suoi membri, esprimendo un giudizio unitario che velocizza e semplifica molto l'iter per ottenere il permesso di realizzazione.
• Progetto esecutivo ottenuto il permesso di costruire il R.U.P. deve definire con che modalità verranno affidati i lavori. Spesso viene fornito dalla P.A. il progetto esecutivo e in base all'offerta più vantaggiosa viene affidato il lavoro, mentre in altri casi la P.A. può decidere di affidare i lavori con appalto integrato, ovvero viene affidata sia esecuzione lavori che realizzazione del progetto esecutivo sulla base di quello definitivo al soggetto privato. Quando la realizzazione viene dal progetto esecutivo, viene affidata al soggetto privato: questo ha 60 giorni per la sua redazione. Successivamente il progetto viene sottoposto alla valutazione della pubblica amministrazione e in caso di approvazione ha inizio la fase di realizzazione dei lavori.

Una volta seguito questo iter il R.U.P. deve redigere il quadro economico nel quale si hanno diverse voci:

• Lavori;
• Oneri di sicurezza;
• Direzione lavori;
• Eventuale compenso del 2% per i funzionari pubblici;
• Imprevisti, (purché la somma accantonata non superi il 10% dell'importo totale dei lavori);
• Rilievi, accertamenti e indagini;
• IVA (0% per opere militari, 10-20% in base all'intervento);
• Coordinazione della sicurezza in fase esecutiva.

A seguito della realizzazione del quadro economico si va in gara e l'impresa può offrire uno sconto rispetto all'importo previsto dallo stesso quadro economico, inserendo gli sconti in particolare nella voce imprevisti. In caso di appalto integrato si deve aggiungere la voce di progetto esecutivo.