Sentenza Corte Costituzionale n. 88/2014 (Legge Rinforzata ex art. 81 Cost. e Riparto di Competenze Legislative Stato-Regione)

Il Giorno 11 Febbraio 2014 la Corte Costituzionale, Presieduta dal Giudice Gaetano SILVESTRI e composta dai Giudici Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO è stata chiama a vagliare la legittimità costituzionale degli artt. 9, commi 2 e 3, 10, commi 3, 4 e 5, 11 e 12 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione), dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento con ricorsi notificati il 16 marzo 2013, depositati in cancelleria il 20 ed il 21 marzo 2013 ed iscritti ai nn. 48 e 49 del registro ricorsi 2013. Il Giudice relatore è Giancarlo CORAGGIO. La Corte Costituzionale ha deciso il 7 Aprile 2014.

Fatto

La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e la Provincia autonoma di Trento impugnano, in via diretta alla Corte Costituzionale, gli artt. 9, commi 2 e 3, 10, commi 3, 4 e 5, 11 e 12, contenuti nel Capo IV, rubricato «Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico», della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione), in quanto violerebbero le proprie prerogative costituzionali e statutarie:

• l’art. 10, senza i commi 3, 4 e 5, permetterebbe il ricorso delle autonomie territoriali all’indebitamento sia consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento, e le relative operazioni possano essere effettuate «solo contestualmente all’adozione di piani di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell’investimento, nei quali sono evidenziate l’incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari futuri nonché le modalità di copertura degli oneri corrispondenti». Fin qui nulla quaestio.
  • I commi 3, 4 e 5, invece sarebbero lesivi delle proprie competenze perché dettano una disciplina analitica e di dettaglio delle operazioni di indebitamento già regolate in maniera più favorevole dagli statuti. In particolare, ai sensi del comma 3, «Le operazioni di indebitamento di cui al comma 2 sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per l’anno di riferimento, l’equilibrio della gestione di cassa finale del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione […]»; ciascun ente territoriale «può in ogni caso ricorrere all’indebitamento nel limite delle spese per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio bilancio di previsione». Il comma 4, prevede che, «Qualora, in sede di rendiconto, non sia rispettato l’equilibrio di cui al comma 3, primo periodo, il saldo negativo concorre alla determinazione dell’equilibrio della gestione di cassa finale dell’anno successivo del complesso degli enti della regione interessata, compresa la medesima regione, ed è ripartito tra gli enti che non hanno rispettato il saldo previsto». Infine, in base al comma 5, «Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato d’intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, sono disciplinati criteri e modalità di attuazione del presente articolo».
    • Rammentano le ricorrenti che esse godono di autonomia finanziaria in forza dei propri statuti [artt. 48 e seguenti della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e artt. 69 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige)].
    • Le ricorrenti precisano di non volersi sottrarre ai princìpi della sostenibilità del debito delle pubbliche amministrazioni e dell’equilibrio di bilancio, ma ritengono che la definizione delle loro modalità attuative debba avvenire con le procedure previste dagli statuti.
  • Sempre i commi 3, 4 e 5 dell’art. 10 sarebbero illegittimi anche nella parte in cui si applicano ai Comuni insistenti nei territori delle autonomie ricorrenti, avendo esse competenza legislativa in materia di finanza locale. Le norme censurate violerebbero tali parametri perché disciplinano in modo dettagliato l’indebitamento dei Comuni.
  • Il comma 5 dell’art. 10 impugnato è inoltre ulteriormente illegittimo poiché dispone che i criteri e le modalità di attuazione dell’articolo medesimo sono rimessi ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che è un atto normativo rimesso ad una fonte secondaria statale in un ambito di competenza regionale, in violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost.; e perché viola l’art. 5, comma 2, lettera b), della legge cost. n. 1 del 2012, che rinvia alla legge la disciplina dell’indebitamento.
  • Inoltre il comma 5 impugnato è illegittimo per violazione del principio di leale collaborazione, in quanto prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sia adottato non d’intesa con la Conferenza unificata ma con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, ove le autonomie territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e con esclusione dei Presidenti di Regione e Provincia.
  • Infine i commi 3 e 5 dell’art. 10, renderebbe «illegittimo anche l’art. 9, commi 2 e 3, nella parte in cui richiamano, rispettivamente, il comma 4 dell’articolo 10, tenendone ferma la disciplina, e “le modalità previste dall’articolo 10” in relazione alla destinazione dei saldi attivi al finanziamento delle spese di investimento».
• l’art. 12, rubricato «Concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico», il quale articolo, ai commi 2 e 3, prevede che le Regioni e gli enti locali contribuiscono, «Nelle fasi favorevoli del ciclo economico», al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, in una misura definita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sulla base del documento di programmazione finanziaria.
  • Tali norme violerebbero l’autonomia finanziaria delle ricorrenti, poiché una parte delle risorse previste dagli statuti verrebbero ad esse unilateralmente sottratte. Violerebbero anche la già ricordata competenza regionale in materia di finanza locale.
  • Violerebbe anche l’art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012, che si limita ad affidare alla legge statale la fissazione delle modalità del concorso delle Regioni alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni, mentre «l’an ed il quantum del contributo», in relazione alle autonomie speciali, andrebbero determinati secondo le consuete modalità consensuali.
  • L’art. 12, comma 3, infine, violerebbe il principio di leale collaborazione, nella misura in cui prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ripartisce il citato contributo sia adottato non d’intesa con la Conferenza unificata ma sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, ove le autonomie territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e con esclusione dei Presidenti di Regione e Provincia.

Solo la Provincia autonoma di Trento impugna l’art. 11, rubricato «Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali», ed istitutivo, in attuazione dell’art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1 del 2012, di un fondo alimentato con l’indebitamento statale e destinato ad essere ripartito tra tutti gli enti territoriali. Nonostante di per sé, possa essere considerato «favorevole» per la Provincia, viene impugnato «per coerenza» rispetto all’art. 12, «in quanto parte dello stesso meccanismo giuridico complessivo». L’art. 11 prevede un contributo statale in favore degli enti territoriali «nelle fasi avverse del ciclo economico», mentre l’art. 12 prevede «nelle fasi favorevoli» un contributo degli enti territoriali al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato. La ricorrente, tuttavia, ritiene di godere, in forza dello statuto, di un regime speciale di «neutralità», nel senso che non deve concorrere al risanamento della finanza pubblica se non nei modi previsti dallo statuto o sulla base di esso. La Provincia impugna, poi, l’art. 11, comma 3, in quanto violativo del principio di leale collaborazione, laddove prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ripartisce il fondo sia adottato sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, ove le autonomie territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e con esclusione del Presidente della Provincia, anziché previa intesa con la Conferenza unificata.

Si è costituito in controparte l'Avvocatura generale dello Stato in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo, con motivazioni identiche, che i ricorsi vengano rigettati. La legge cost. n. 1 del 2012, che ha formalmente introdotto nella Costituzione i principi del pareggio di bilancio e della sostenibilità del debito pubblico, abbia rimodulato gli artt. 81, 97, 117 e 119 Cost., attribuendo allo Stato competenza esclusiva in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e specificando l’obbligo per tutti gli enti territoriali del rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci. Obiettivo primario di tale intervento normativo è quello di assicurare, in coerenza con gli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione europea, l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci pubblici e il rafforzamento del coordinamento della finanza pubblica, in particolare tra i livelli di governo statale e regionale. Quanto alle disposizioni della legge costituzionale non «incorporate» nella Costituzione, l’art. 5, commi 1 e 2, ha elencato una serie di prescrizioni specifiche destinate ad essere definite da una successiva «legge rinforzata», da approvare a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera ex art. 81, sesto comma, Cost. Tale legge rinforzata è una fonte atipica, in quanto a «competenza riservata e dotata di una maggiore forza passiva» rispetto alle leggi ordinarie: in base all’art. 1 della legge medesima, l’abrogazione, la modifica o la deroga alle disposizioni da essa introdotte è possibile solo in modo espresso, attraverso una legge successiva, da approvare sempre a maggioranza assoluta dei componenti delle Camere. Essa, quindi, conterrebbe norme interposte e, pertanto, sarebbe dotata di «prevalenza gerarchica di tipo contenutistico-sostanziale» sulla legge ordinaria. Il rispetto dell’equilibrio di bilancio, espressamente enunciato nella nuova formulazione dell’art. 119 Cost., non potrebbe quindi ritenersi un’illegittima limitazione dell’autonomia finanziaria delle Regioni o degli enti locali, ma andrebbe considerato come una regolamentazione costituzionalmente imposta, nel rispetto dei vincoli economici e finanziari comunitari da assicurarsi in modo uniforme su tutto il territorio nazionale.

Con riferimento al ricorso all’indebitamento da parte delle Regioni e degli enti locali, l’art. 10 censurato introdurrebbe importanti novità. Esso sarebbe possibile: 1) solo laddove siano contestualmente adottati dei piani di investimento della durata non superiore alla vita utile dell’investimento; 2) apposite intese regionali garantiscano l’equilibrio della gestione di cassa finale del complesso degli enti territoriali della Regione (compresa la Regione medesima). Quest’ultima previsione, peraltro, corrisponderebbe a quanto previsto nel novellato art. 119, ultimo comma, Cost. Altro vincolo all’amministrazione finanziaria delle Regioni e degli enti locali, poi, sarebbe rappresentato dalla previsione del concorso di tutte le amministrazioni territoriali alla sostenibilità del debito pubblico (art. 12), mediante contribuzione, nelle fasi favorevoli del ciclo economico, ad un fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, in attuazione dei princìpi costituzionali di solidarietà e unità dell’ordinamento ricavabili dagli artt. 5 e 119 Cost. Tutte le disposizioni impugnate, dunque, non porrebbero alcuna limitazione all’autonomia finanziaria delle ricorrenti, ma risponderebbero alle prescrizioni imposte dai novellati artt. 81, sesto comma, e 119 Cost., oltre che dall’art. 5, comma 2, lettere b) e c) della legge cost. n. 1 del 2012. Conclude il Presidente del Consiglio dei ministri, ricordando come la giurisprudenza della Corte costituzionale abbia elaborato una nozione ampia dei principi di coordinamento della finanza pubblica e ritenuto legittimo l’intervento statale anche mediante l’esercizio di poteri di ordine amministrativo, regolazione tecnica e rilevazione di dati e controllo.

Diritto

L’impugnazione della legge n. 243 del 2012 è ammissibile, dal momento che, pur trattandosi di una legge “rinforzata”, in ragione della maggioranza parlamentare richiesta per la sua approvazione, essa ha comunque il rango di legge ordinaria e in quanto tale trova la sua fonte di legittimazione – ed insieme i suoi limiti – nella legge cost. n. 1 del 2012, di cui detta la disciplina attuativa.

Le questioni sollevate dalle ricorrenti attengono a tre diversi gruppi di disposizioni, aventi ad oggetto la disciplina dell’indebitamento (art. 10), l’equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli enti locali (art. 9), il concorso dello Stato e delle Regioni e delle Provincie autonome, rispettivamente, al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali e alla sostenibilità del debito pubblico (artt. 11 e 12). La tesi prospettata dal Presidente del Consiglio dei ministri, con riferimento a tutte le censure, è che la riforma costituzionale abbia introdotto una nuova competenza esclusiva dello Stato, atta a giustificare l’intero raggio dell’intervento operato con la legge n. 243 del 2012.

Al fine di vagliare la tesi della Presidenza del Consiglio è necessario tratteggiare il quadro normativo sovranazionale e interno in cui si collocano le disposizioni censurate. Con il patto “Euro Plus” gli Stati membri dell’Unione europea si sono impegnati ad adottare misure volte a perseguire gli obiettivi della sostenibilità delle finanze pubbliche, della competitività, dell’occupazione e della stabilità finanziaria, e in particolare a recepire nella legislazione nazionale le regole di bilancio dell’Unione europea fissate nel patto di stabilità e crescita, ferma restando «la facoltà di scegliere lo specifico strumento giuridico nazionale cui ricorrere», purché avente «una natura vincolante e sostenibile sufficientemente forte (ad esempio costituzione o normativa quadro)» e tale da «garantire la disciplina di bilancio a livello sia nazionale che subnazionale». Con il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria (meglio noto come Fiscal Compact) si sono impegnati a recepire le regole del «patto di bilancio» «tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale – o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio». Lo Stato italiano ha ritenuto di adempiere a questi impegni con un’apposita legge costituzionale – la n. 1 del 2012 – la quale, in primo luogo e per quanto qui rileva, ha riformato gli artt. 81, 97, 117 e 119 Cost. L’art. 81, sesto comma, novellato, afferma per il «complesso delle pubbliche amministrazioni» i princìpi dell’equilibrio di bilancio tra entrate e spese e della sostenibilità del debito, riservando ad una legge del Parlamento approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, il potere di stabilire, oltre che il contenuto della legge di bilancio, «le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare» l’implementazione dei due menzionati princìpi. Secondo il nuovo primo comma dell’art. 97 Cost., «Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico». L’art. 117 Cost. è stato modificato mediante lo scorporo della «armonizzazione dei bilanci pubblici» dall’endiadi con il «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» e la sua inclusione nell’ambito delle materie attribuite dal secondo comma alla potestà legislativa esclusiva dello Stato. All’art. 119 Cost. dopo il riconoscimento dell’autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle autonomie territoriali, è stata aggiunta la seguente specificazione: «nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci», nonché l’inciso: «concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea». Al secondo periodo del sesto comma, secondo cui le autonomie «Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento», è stato poi aggiunto l’inciso: «con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio». Sotto il versante delle disposizioni della legge cost. n. 1 del 2012 non incorporate nella Costituzione rilevano quelle che determinano il contenuto necessario della legge rinforzata. Ad essa è attribuito, in particolare, il compito di disciplinare «l’introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica» (art. 5, comma 1, lettera e); «le modalità attraverso le quali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni» (art. 5, comma 2, lettera c); e, da ultimo, «la facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere all’indebitamento, ai sensi dell’articolo 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione, come modificato dall’articolo 4 della presente legge costituzionale» (art. 5, comma 2, lettera b).

Ebbene, in questa complessa riforma della finanza pubblica, l’unica nuova competenza esclusiva dello Stato, invocata appunto dalla difesa dello Stato, è quella dell’armonizzazione dei bilanci pubblici, che sino alla modifica operata con la legge cost. n. 1 del 2012 si presentava in «endiadi» con il coordinamento della finanza pubblica. Essa, tuttavia, non può essere interpretata così estensivamente da coprire l’intero ambito materiale regolato dalla legge n. 243 del 2012: basti a tal fine considerare che la disciplina dell’indebitamento delle autonomie territoriali è stata dalla Corte Costituzionale ricondotta al coordinamento della finanza pubblica, pur sottolineandosi come sia «inscindibilmente connessa» alla «salvaguardia degli equilibri di bilancio».

Altro deve essere dunque l’approccio per definire la natura e la portata dei princìpi di equilibrio di bilancio e di sostenibilità del debito pubblico, pure invocati a sostegno della sua tesi dalla difesa erariale. Come già affermato da questa Corte nel caso analogo del divieto di indebitamento se non per spese di investimento (art. 119, sesto comma, Cost.), questo tipo di disposizioni enunciano «un vincolo […] di carattere generale» a cui deve soggiacere la finanza pubblica. A differenza del caso precedente, questa volta il legislatore costituzionale non si è limitato a fissare principi generali, lasciando così all’interprete la ricerca dei presupposti giustificativi della disciplina statale attuativa, ma ha puntualmente disciplinato sia la fonte – la legge rinforzata − sia i suoi contenuti. Il nuovo sistema di finanza pubblica disegnato dalla legge cost. n. 1 del 2012 ha dunque una sua interna coerenza e una sua completezza, ed è pertanto solo alla sua stregua che vanno vagliate le questioni di costituzionalità sollevate nei confronti della legge.

La Corte passa quindi a vagliare le singole norme censurate:

• I commi 3, 4 e 5 dell’art. 10, che disciplinano l’indebitamento degli enti territoriali: Viene in rilievo l’ art. 5, comma 2, lettera b), della legge cost. n. 1 del 2012, secondo cui la legge rinforzata disciplina «la facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere all’indebitamento, ai sensi dell’articolo 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione, come modificato dall’articolo 4 della presente legge costituzionale». La disposizione, dunque, prevede l’adozione di una disciplina statale attuativa che non appare in alcun modo limitata ai principi generali e che deve avere un contenuto eguale per tutte le autonomie. La garanzia dell’omogeneità della disciplina è connaturata alla logica della riforma, poiché, oggi ancor più che in passato, non si può «ammettere che ogni ente, e così ogni Regione, faccia in proprio le scelte di concretizzazione». Questa esigenza di uniformità, del resto, è il riflesso della natura ancillare della disciplina dell’indebitamento rispetto ai princìpi dell’equilibrio di bilancio e della sostenibilità del debito pubblico. La riforma poggia dunque anche sugli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., oltre che – e soprattutto − sui princìpi fondamentali di unitarietà della Repubblica (art. 5 Cost.) e di unità economica e giuridica dell’ordinamento (art. 120, secondo comma, Cost.), unità che già nel precedente quadro costituzionale era sottesa alla disciplina della finanza pubblica e che nel nuovo ha accentuato la sua pregnanza. Si deve aggiungere che l’attuazione dei nuovi princìpi, e in particolare di quello della sostenibilità del debito pubblico, implica una responsabilità che, in attuazione di quelli «fondanti» di solidarietà e di eguaglianza, non è solo delle istituzioni ma anche di ciascun cittadino nei confronti degli altri, ivi compresi quelli delle generazioni future. Sono pertanto non fondate le censure delle ricorrenti di violazione dell’autonomia finanziaria, della propria competenza in materia di finanza locale e delle altre disposizioni statutarie invocate. Medesime considerazioni comportano la non fondatezza anche della censura di violazione del principio consensualistico. Difatti, anche per i nuovi vincoli, per quanto più incisivi e pregnanti che in passato, vale il principio enunciato nella più volte citata sentenza n. 425 del 2004, secondo cui la disciplina attuativa dei limiti all’indebitamento posti dall’art. 119, sesto comma, Cost. trova «applicazione nei confronti di tutte le autonomie, ordinarie e speciali, senza che sia necessario all’uopo ricorrere a meccanismi concertati di attuazione statutaria».
• Il comma 5 dell’art. 10 della legge n. 243 del 2012, in base al quale «Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato d’intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, sono disciplinati criteri e modalità di attuazione del presente articolo»: Sarebbe incostituzionale per le parti ricorrenti perché contemplerebbe un atto normativo rimesso ad una fonte secondaria statale in un ambito di competenza regionale, in violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost.; e perché violerebbe l’art. 5, comma 2, lettera b), della legge cost. n. 1 del 2012, che rinvia alla legge la disciplina dell’indebitamento oltre che a ledere il principio di leale collaborazione. Le due censure sono parzialmente fondate. Occorre verificare l’ambito operativo del decreto e, in particolare, se esso abbia un contenuto meramente tecnico. Poiché, peraltro, il comma censurato si limita a stabilire che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri disciplina criteri e modalità di attuazione dell’art. 10, è con riferimento agli altri commi del medesimo articolo che va individuato l’effettivo spazio precettivo nel quale esso è chiamato a muoversi. Il primo comma stabilisce che il ricorso all’indebitamento delle autonomie è consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento «con le modalità e nei limiti previsti dal presente articolo e dalla legge dello Stato». Nessun compito, dunque, è assegnato al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. Il secondo comma fissa la regola che le operazioni d’indebitamento sono effettuate solo contestualmente all’adozione dei piani di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell’investimento e nei quali sono evidenziate sia l’incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari futuri che le modalità di copertura degli oneri corrispondenti. La prima parte del comma pone dunque un precetto “autoesecutivo”, che non richiede l’individuazione di «criteri e modalità di attuazione». Questi, per contro, vengono in gioco con riferimento alla seconda parte relativa alla “evidenziazione” della incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari e delle tecniche di copertura degli oneri corrispondenti. Tale attività è riconducibile all’armonizzazione dei bilanci di competenza esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. e richiede all’evidenza una disciplina integrativa dal carattere esclusivamente tecnico. Il terzo comma contiene diversi precetti. Nell’ultima parte viene fissato direttamente il limite quantitativo all’indebitamento, sicché nessuno spazio può avere il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. La prima parte, relativa alle operazioni d’indebitamento, essa assegna al decreto solo il compito di stabilire le modalità di comunicazione del saldo di cassa e degli investimenti che s’intendono realizzare, con la conseguenza che l’ambito in cui esso è chiamato a muoversi è quello del coordinamento informativo e statistico di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lettera r, Cost.). Il quarto comma, infine, disciplina, in caso di mancato rispetto dell’equilibrio del bilancio regionale allargato, la ripartizione del saldo negativo tra gli enti territoriali inadempienti, e in questo ambito il decreto potrebbe intervenire a specificare i criteri di riparto. La definizione del suo compito in termini ampi, come risulta dall'esame dei singoli commi, (l’individuazione di «criteri e modalità di attuazione») potrebbe comportare l’esercizio di un potere tanto di natura meramente tecnica, quanto di natura discrezionale. Per evitare tale ultima evenienza e quindi per ricondurre a legittimità costituzionale la norma impugnata, deve essere riservato al decreto un compito attuativo meramente tecnico. Il comma 5 dell’art. 10, pertanto, è costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede la parola «tecnica», dopo le parole «criteri e modalità di attuazione» e prima delle parole «del presente articolo». Naturalmente, qualora il decreto dovesse esorbitare dai limiti tracciati, incidendo così sulle prerogative delle autonomie speciali, resta ferma la possibilità «di esperire i rimedi consentiti dall’ordinamento, ivi compreso, se del caso, il conflitto di attribuzione davanti a questa Corte». La censura di violazione del principio di leale collaborazione non è fondata poiché una volta definito e limitato nei sensi indicati il possibile contenuto del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, la previsione dell’intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica appare «una garanzia procedimentale in sé sufficiente».
• I commi 2 e 3 dell’art. 9, rubricato «Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali»: Poiché ritengono che «L’illegittimità dell’art. 10, commi 3 e 5, infine, renderebbe illegittimo anche l’art. 9, commi 2 e 3, nella parte in cui richiamano, rispettivamente, il comma 4 dell’articolo 10, tenendone ferma la disciplina, e le “modalità previste dall’articolo 10” in relazione alla destinazione dei saldi attivi al finanziamento delle spese di investimento». La questione è inammissibile.Il ricorso in via principale deve anzitutto “identificare esattamente la questione nei suoi termini normativi”, indicando “le norme costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilità o incompatibilità costituisce l’oggetto della questione di costituzionalità”, e altresì “contenere una seppur sintetica argomentazione di merito a sostegno della richiesta declaratoria di incostituzionalità della legge”, ponendosi l’esigenza di una adeguata motivazione a supporto della impugnativa “in termini perfino più pregnanti nei giudizi diretti che in quelli incidentali”.
• Art. 12, rubricato «Concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico», il quale, ai commi 2 e 3, prevede che le Regioni e gli enti locali contribuiscano «Nelle fasi favorevoli del ciclo economico» al fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, in una misura definita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sulla base del documento di programmazione finanziaria (la questione può essere esaminata congiuntamente a quella, promossa dalla sola Provincia autonoma di Trento, relativa all’art. 11, rubricato «Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali» ed istitutivo, in attuazione dell’art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1 del 2012, di un Fondo alimentato «dalle risorse derivanti dal ricorso all’indebitamento consentito dalla correzione per gli effetti del ciclo economico del saldo del conto consolidato» e destinato ad essere ripartito tra tutti gli enti territoriali [sebbene quest'ultimo sia di contro favorevole al ricorrente]): Le norme censurate violerebbero l’autonomia finanziaria delle ricorrenti, poiché verrebbe ad esse sottratta una parte delle risorse previste dagli statuti, nonché l’art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012, che si limiterebbe ad affidare alla legge statale la fissazione delle modalità del concorso delle Regioni alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni, mentre «l’an ed il quantum del contributo» in relazione alle autonomie speciali, andrebbe determinato secondo le consuete modalità consensuali. Le norme impugnate violerebbero anche la sua competenza in materia di finanza locale. Le questioni non sono fondate. Non a torto la Provincia autonoma di Trento ha evidenziato la connessione esistente fra i due articoli': l’istituzione contemporanea dei Fondi evidenzia plasticamente come la necessità di garantire, anche a costo di sacrifici non indifferenti, il rigore finanziario (art. 12) non possa essere disgiunta da quella, non meno rilevante, di tutelare i livelli essenziali delle prestazioni e l’esercizio delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali (art. 11). Entrambe le previsioni, nella loro complementarità, trovano, dunque, la ragion d’essere in quel complesso di princìpi costituzionali, ed in particolare in quelli di solidarietà e di eguaglianza, alla cui stregua tutte le autonomie territoriali, e in definitiva tutti i cittadini, devono, anche nella ricordata ottica di equità intergenerazionale, essere coinvolti nei sacrifici necessari per garantire la sostenibilità del debito pubblico. Quanto alla censura di violazione dell’art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012, l’ampiezza della formula usata per individuare il contenuto della legge rinforzata («le modalità attraverso le quali […] le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni»), è tale da comprendere anche i profili relativi all’an ed al quantum della contribuzione, e ciò senza che operi il limite del principio consensualistico, per le stesse ragioni già dette con riferimento alle norme sull’indebitamento.
  • L'ulteriore censura di violazione del principio di leale collaborazione nella parte in cui prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, che ripartisce il contributo di cui al medesimo articolo, sia adottato sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, anziché d’intesa con la Conferenza unificata, ove le autonomie territoriali sono maggiormente coinvolte e sono in particolare presenti sia il Presidente della Regione che quello della Provincia. E' invece fondata. Se è innegabile che il concorso alla sostenibilità del debito nazionale è un aspetto fondamentale della riforma, è anche vero che esso ha una rilevante incidenza sull’autonomia finanziaria delle ricorrenti. S’impone, quindi, l’esigenza di «contemperare le ragioni dell’esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite» alle autonomie: è quindi indispensabile garantire il loro pieno coinvolgimento. Il procedimento si deve svolgere nell’ambito non della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, bensì della Conferenza unificata, in modo da garantire a tutti gli enti territoriali la possibilità di collaborare alla fase decisionale. Ed è anche necessario che tale collaborazione assuma la forma dell’intesa, considerate l’entità del sacrificio imposto e la delicatezza del compito cui la Conferenza è chiamata. Questo modulo partecipativo non comporta rischio di uno stallo decisionale, poiché in caso di dissenso, fatta salva la necessaria adozione di «idonee procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze», la determinazione finale può essere adottata dallo Stato. Il comma 3 dell’art. 12, pertanto, deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede che «Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica », anziché «Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni».
  • Per l’ipotesi di non accoglimento delle questioni relative agli artt. 11 e 12, la Provincia autonoma di Trento ha infine impugnato l’art. 11, comma 3, della legge n. 243 del 2012, in quanto violativo del principio di leale collaborazione, laddove prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ripartisce il fondo sia adottato «sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica», ove le autonomie territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e con esclusione del Presidente della Provincia, anziché previa intesa nell’ambito della Conferenza unificata. La questione non è fondata, perché l’intervento censurato è riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.) nella materia della «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale», sicché va escluso che si imponga nella fattispecie un particolare coinvolgimento delle autonomie.

Sentenza

La Corte Costituzionale ha così deciso il 7 Aprile 2014:

1. dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione), nella parte in cui non prevede la parola «tecnica», dopo le parole «criteri e modalità di attuazione» e prima delle parole «del presente articolo»;
2. dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 12, comma 3, della legge n. 243 del 2012, nella parte in cui prevede che «Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica», anziché «Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni»;
3. dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 10, commi 3, 4 e 5, della legge n. 243 del 2012, promosse, in riferimento agli artt. 4, comma 1, numero 1) e numero 1-bis), 48 e seguenti, 52 e 54 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), nonché all’art. 9 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni), agli artt. 42 e seguenti della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio 2006, n. 1 (Principi e norme fondamentali del sistema Regione-autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia), dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e, in riferimento agli artt. 69 e ss., 74, 79, 80, 81 e 104 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonché all’art. 17 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale), all’art. 31 della legge della Provincia autonoma di Trento 14 settembre 1979, n. 7 (Norme in materia di bilancio e di contabilità generale della Provincia autonoma di Trento), all’art. 25 della legge della Provincia autonoma di Trento 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell’autonomia del Trentino), dalla Provincia autonoma di Trento, nonché, con riferimento all’art. 1, commi 132, 136, 152 e 156 della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge di stabilità 2011) e alla legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione), dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento, con i ricorsi indicati in epigrafe;
4. dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, della legge n. 243 del 2012, promossa, in riferimento al principio di leale collaborazione, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento, con i ricorsi indicati in epigrafe;
5. dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 11 e 12 della legge n. 243 del 2012, promosse, in riferimento all’art. 5, comma 2, lettera c), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale) e agli artt. 75 e 79, 104 e 109 del d.P.R. n. 670 del 1972, dalla Provincia autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe;
6. dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 12 della legge n. 243 del 2012, promosse, con riferimento all’art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012, nonché agli artt. 48 e 49, della legge cost. n. 1 del 1963, all’art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997, agli artt. 42 e seguenti della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2006, all’art. 1, commi 132, 136, 152 e 156, della legge n. 220 del 2010, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con il ricorso indicato in epigrafe;
7. dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 3, della legge n. 243 del 2012, promossa, in riferimento al principio di leale collaborazione, dalla Provincia autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe;
8. dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 2 e 3, della legge n. 243 del 2012, promosse, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento, con i ricorsi indicati in epigrafe.

Massima della Sentenza

Preliminarmente la Corte afferma la sua competenza al vagliare il sindacato di Costituzionalità sulle leggi “rinforzate” (anche quella ex art. 81 Cost. sui principi di bilancio e l'equilibrio dello stesso), in ragione della maggioranza parlamentare richiesta per la sua approvazione, poiché comunque norme con rango di legge ordinaria che hanno la loro legittimazione nella Costituzione o Leggi Costituzionali.

Andando nel merito rileva che stando alle modifiche introdotte con la revisione costituzionale del 2012 che ha introdotto il pareggio di bilancio ed altre norme per l'armonizzazione dei conti pubblici non c'è alcun dubbio che questa materia sia stata sottratta alle Regioni e alle Province (anche a Statuto Speciale) e poste nella sfera di competenza statale e questo, rientrando nella legge costituzionale la previsione di una legge "rinforzata" anche con riguardo all'attuazione pratica di tale principi. Non serve pertanto neppure l'attuazione del principio di leale collaborazione rientrando pienamente ed esclusivamente nei poteri dello Stato.

Diversa è la previsione di un attuazione tramite Decreto del Governo nel concreto. Tale Decreto non può avere natura discrezionale ma si deve limitare alla attuazione tecnica.

Nel censurare una norma per inammissibilità la corte ribadisce i principi per poter attuare il ricorso in via principale ad essa: deve anzitutto “identificare esattamente la questione nei suoi termini normativi”, indicando “le norme costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilità o incompatibilità costituisce l’oggetto della questione di costituzionalità”, e altresì “contenere una seppur sintetica argomentazione di merito a sostegno della richiesta declaratoria di incostituzionalità della legge”, ponendosi l’esigenza di una adeguata motivazione a supporto della impugnativa “in termini perfino più pregnanti nei giudizi diretti che in quelli incidentali”.

Nel dettaglio della sentenza riguardo al Bilancio, va rilevato come la necessità di garantire, anche a costo di sacrifici non indifferenti, il rigore finanziario (art. 12) non possa essere disgiunta da quella, non meno rilevante, di tutelare i livelli essenziali delle prestazioni e l’esercizio delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali (art. 11). Entrambe le previsioni, nella loro complementarità, trovano, dunque, la ragion d’essere in quel complesso di princìpi costituzionali, ed in particolare in quelli di solidarietà e di eguaglianza, alla cui stregua tutte le autonomie territoriali, e in definitiva tutti i cittadini, devono, anche nella ricordata ottica di equità intergenerazionale, essere coinvolti nei sacrifici necessari per garantire la sostenibilità del debito pubblico e Unità Nazionale. (Ex Art. 5 Cost.).

A chiusura di sentenza la Corte ribadisce però due principi che regolano il Principio Cardine della Leale Collaborazione:

1. Vero che stante alle nuove regole costituzionali il concorso alla sostenibilità del debito nazionale è un aspetto fondamentale della riforma, è anche vero che esso ha una rilevante incidenza sull’autonomia finanziaria delle Regioni e le Provincie Autonome. Quando si tocca quindi una funzione costituzionalmente attribuita alle Regione ci sarà bisogno quindi di un conteperamento con le ragioni dell’esercizio unitario di date competenze. Ecco che quindi sarà necessario porre degli strumenti, come la Conferenza unificata, in modo da garantire a tutti gli enti territoriali la possibilità di collaborare alla fase decisionale. Chiaramente nel caso di uno stallo decisionale, in caso di dissenso, fatta salva la necessaria adozione di «idonee procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze», la determinazione finale può essere adottata dallo Stato.
2. Tutto quanto detto al punto uno è vero, salvo non ci troviamo nella materia della «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» che ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m, Cost. è materia esclusiva dello Stato e pertanto va escluso che si imponga un particolare coinvolgimento delle autonomie.

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Il Testo completo della Sentenza è disponibile qui: http://www.cortecostituzionale.it/actionPronuncia.do