La Potestà Legislativa tra Stato e Regione

Il Riparto della Potestà Legislativa è stato uno dei punti su cui più significativamente è intervenuta la riforma del 2001. Nel 1948 “le regioni avevano la potestà legislativa cosiddetta concorrente solo in un elenco tassativo di materie” (precedente formula Costituzionale). Le regioni dovevano rispettare i principi posti dallo Stato con le leggi statali che sono state battezzate leggi quadro o cornice. In tutte le altre materie la potestà spettava allo Stato e la regione non vi poteva intervenire. Fino al 2001 la potestà legislativa delle regioni era sottoposta a forti limiti:

1. Le materie di spettanza regionale erano previste in un tassativo elenco.
2. Esse erano di tipo concorrenziale pertanto allo Stato spettava il compito di dettarne i principi.
3. Vi era il Principio dell'Interesse Nazionale pertanto lo Stato in qualsiasi momento poteva avocare a sé il compito di legiferare.
4. Vi era un controllo preventivo dello Stato sulle leggi regionali.

Nel 2001 viene ribaltato il criterio di riparto delle competenze legislative che adesso risulta essere il seguente:

• Vi è un elenco tassativo per lo Stato di materie di sua esclusiva competenza.
• Vi sono materie in cui Stato e regioni esercitano insieme la competenza concorrente.
• Le materie non esclusive dello Stato e né concorrente tra Stato e regione sono di potestà residuale regionale.
• Sono scomparsi l'interesse nazionale e il controllo preventivo.

La Potestà Esclusiva

La riscrittura intrapresa dalla Corte costituzionale ha iniziato dalle “materie esclusive” dell’art 117.2 Cost. La Corte ha affermato chiaramente che “non tutti gli ambiti materiali specificati nell’art 117.2 possono, in quanto tali, configurarsi come materie in senso stretto”. La distinzione tra ambito materiale e materia separa le etichette “vuote” (che indicano un obiettivo, compiti, scopi, punti di vista da cui considerare le tematiche sociali) da quelle che indicano contenuti tangibili, hanno un perimetro almeno astrattamente tracciabile. Il fatto è che però la Corte, già nei primi anni di giurisprudenza applicativa del nuovo assetto costituzionale, ha polverizzato le materie etichetta dopo etichetta. Nella sentenza 282/2002 ha spiegato che i livelli essenziali indicano non una materia in senso stretto, ma una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie. E’ seguito poi un filone di sentenze relative all’ambiente, inaugurato dalla sentenza 407/2002, in cui in cui la Corte ha spiegato che l’ambiente è una “non materia”, un valore costituzionalmente protetto che delinea una sorta di materia trasversale in ordine alla quale si manifestano sia competenze regionali che statali, queste ultime relativamente alle determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sul territorio nazionale. Sulla stessa falsariga è stata ricostruita la tutela della concorrenza, intesa nella sua accezione dinamica, che attribuisce allo Stato il titolo per disporre tutti gli interventi che abbiano rilevanza macroeconomica; la tutela dei beni culturali, il coordinamento informativo statistico e informatico dei dai dell’amministrazione statale, regionale e locale, perfino la difesa se intesa come servizio civile. L’aspetto di maggior interesse è che la Corte abbia adottato una prospettiva finalistica per individuare la “materia” in cui ricade la disposizione legislativa impugnata: l’inquadramento in una materia piuttosto che in un’altra deve riguardare la ratio dell’intervento legislativo nel suo complesso nei suoi aspetti fondamentali, non anche aspetti marginali ed effetti riflessi dell’applicazione della norma”. Di conseguenza:

• diviene assai probabile scoprire il contenuto finalistico di più o meno ogni materia; è inevitabile quindi che vengano rilette in termini di “materia funzione” o “materia obiettivo” tante materie tra quelle elencate tra quelle esclusive e concorrenti; in particolare alcune importanti materie formalmente attribuite dall'art 117 comma 2 Cost. alla competenza esclusiva dello Stato hanno natura di "competenze finalistiche" (lettere m) ed s) del comma 2) e in questo caso la disposizione costituzionale più che una materia individua un "fine", per il perseguimento del quale lo stato è legittimato anche a invadere con sue norme le materie di competenza residuale regionale; si pensi alla "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema" di cui alla lettera s) del comma 2 dell'art. 117 Cost. la cui nozione è stata, nella pratica e nella giurisprudenza, interpretata così ampiamente da consentire allo Stato di disciplinare con sue leggi la gestione dei corpi idrici, la difesa del suolo, la biodiversità, lo sviluppo rurale nella parte in cui investe profili macroeconomici e di tutela della concorrenza, la tutela della salubrità degli alimenti, tanto che appare risibile scorgere nelle materie implicitamente ricomprese nella potestà legislativa delle Regioni l' "agricoltura" (se nei fatti le Regioni continuano a esercitare funzioni amministrative e ad emanare norme in materia di agricoltura ciò non significa che esse siano pienamente titolari della competenza legislativa in tale materia, perché l'esercizio di quelle funzioni ben può avvenire a titolo di "delega" da parte dello Stato o a titolo di "attribuzione" con legge dello Stato di definite competenze "amministrative" - con la riforma costituzionale del 2001 si è infatti superato il principio di "parallelismo" tra competenze legislative e amministrative regionali - .)
• la legittimità della disposizione stessa finisce col dipendere dal nesso di strumentalità di essa col suo fine, ossia dal giudizio di ragionevolezza, congruità, proporzionalità.

Difficile è poi che una legge o disposizione sia ispirata da un unico obiettivo, ma la maggior parte si colloca in una zona dove si intrecciano interessi e quindi si sovrappongono competenze. Il criterio finalistico può concorrere però ad individuare la materia più direttamente coinvolta, attraverso l’impiego di un criterio di prevalenza di cui la Corte sembra fare un uso sempre più frequente, e che consiste nel valutare se il nucleo essenziale della disposizione in questione, concepito in termini di interessi e finalità perseguiti, ricada o meno in una determinata materia; se si, si potrà applicare integralmente la disciplina costituzionale di quel tipo di competenza (così, se la prevalenza è data ad una materia esclusiva dello Stato, questo potrà esercitare su essa anche il potere regolamentare, o istituire e gestire fondi finanziari). Se l’intreccio di competenze non consente di individuare un interesse dominante, e quindi la materia prevalente, anche la competenza dello Stato deve subire temperamenti. La Corte indica due vie:

• la leale collaborazione, prescritta come reciproco coinvolgimento istituzionale e necessario coordinamento dei livelli di governo statale e regionale sul piano delle attività amministrative previste dalle leggi (essenzialmente statali), per cui non assume particolare rilevanza dal punto di vista del riparto delle funzioni legislative
• la concorrenza tra competenze esclusive dello Stato e competenze regionali: quando la legge statale affronta oggetti su cui si registra un’interferenza tra più interessi, con sovrapposizione tra competenze statali e regionali senza poter determinare quella prevalente, legge statale e regionale si trovano in una situazione di oggettiva concorrenza; ciò è particolarmente evidente quando entrano in gioco le materie trasversali: muovendo da una sua competenza esclusiva, la legge statale detta norme che si proiettano su materie concorrenti o residuali (principi fondamentali; lo Stato così invade ambiti materiali regionali), in base alle quali le Regioni emaneranno la loro disciplina legislativa, e non è escluso che dettino norme che ricadono anche nelle materie esclusive dello Stato (muovendo dalle proprie attribuzioni, anche le Regioni così oltrepassano la membrana delle competenze esclusive statali) in particolare quando queste richiamano valori costituzionali che impegnano ogni componente della Repubblica, tra cui le Regioni stesse. Ma anche quando non ci si trovi di fronte a materie-valore, la normale situazione di intreccio di competenze consente ampie zone di sovrapposizione tra norme statali e regionali, come si può riscontrare in materie apparentemente solide come l’immigrazione (la disciplina di ingresso e il soggiorno di stranieri è rimessa allo Stato, ma altri ambiti - l’assistenza sociale, l’istruzione, l’abitazione, la salute - coinvolgono competenze sia statali che regionali) e la difesa (la disciplina del servizio civile è rimessa allo Stato, ma non tutti gli aspetti dell’attività dei cittadini che svolgono questo servizio ricadono nella competenza statale). Fermo restando il nucleo duro della competenza esclusiva dello Stato (anche regolamentare), su cui la legge regionale non può interferire, nelle zone più a margine, nelle quali la legge statale si sovrappone alla regionale, la seconda deve rispettare i principi fondamentali stabiliti dalla prima; è lo schema della concorrenza quello che in fondo si applica, con la conseguente inevitabile incertezza circa l’individuazione dei principi. La Corte, in alcune sentenze, ha individuato un sicuro principio non modificabile dalla legge regionale nelle norme che fissano un “punto di equilibrio” tra interessi costituzionalmente rilevanti; la legge statale che fissi standard, limiti o valori di riferimento per assicurare il bilanciamento tra diversi interessi costituzionali delimita definitivamente lo spazio di manovra della legge regionale. E’ ovvio inoltre che, agendo lo Stato sulla base giuridica che gli assegna la competenza esclusiva, non gli sarà precluso né di imporre alle Regioni anche norme di dettaglio, nè di trattenere specifiche funzioni amministrative, come viceversa accade quando la norma costituzionale indica competenze concorrenti o residuali.

La Potestà Concorrente

La riforma del 2001 non ha cambiato la struttura della potestà concorrente, che resta basata sull’equivoca distinzione tra norma di principio e di dettaglio; il nuovo art 117 Cost elenca le materie di legislazione concorrente precisando che in esse la potestà legislativa spetta alle Regioni, mentre la determinazione dei principi fondamentali è rimessa allo Stato. Spetta alla Corte costituzionale chiarire quando ci si trovi di fronte a norma di principio o di dettaglio. La Corte ha negato la natura di principio (la cui disciplina può essere validamente contenuta in un decreto legge o legislativo) a norme di dettaglio autoapplicative e intrinsecamente insuscettibili di essere sostituite dalle Regioni; mentre un principio può essere rappresentato da un tetto massimo di spesa, non può esserlo un precetto specifico e puntuale che imponga nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quell’obiettivo. In positivo, è riconosciuta come principio la norma procedurale che contenga una “delimitazione di ordine generale, preordinata alla tutela di interessi superiori”, oppure la nozione definita dalla legge dello Stato, in quanto essa assume carattere polivalente e costituisce il presupposto di un numero indefinito e virtualmente indefinibile di regole, anche se può mutare nel tempo, senza che perciò venga meno la natura di principio. Nella fase di attuazione del diritto comunitario le maglie della legislazione statale si possono ulteriormente stringere, potendosi di fatto richiedere una peculiare articolazione del rapporto norme di principio-norme di dettaglio, ad esempio per garantire l’esistenza di un unitario procedimento sul territorio nazionale. Attuazione regionale del diritto comunitario: l’originaria natura internazionalistica della Comunità europea escludeva le Regioni dall’attuazione degli obblighi comunitari, dei cui inadempimenti era unicamente responsabile lo Stato. Per contrastare eventuali inadempienze per omissioni delle Regioni, il legislatore introdusse il potere sostitutivo dello Stato in caso di inadempimento da parte delle Regioni, cui veniva concesso di dare immediata attuazione alle norme comunitarie ricadenti nelle materie di loro competenza. Dopo la riforma del 2001, l’art 117.5 Cost. attribuisce espressamente alle Regioni il diritto-dovere di attuare direttamente, nelle norme di loro competenza, le norme comunitarie (e gli accordi internazionali) nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge statale, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. Attua tale previsione la L. 11/2005 prevedendo che:

• nelle materie di competenza concorrente la legge comunitaria indica i principi fondamentali non derogabili da legge regionale o provinciale sopravvenuta e prevalenti sulle contrarie disposizioni già eventualmente da queste emanate;
• nelle materie di competenza residuale, lo Stato può emanare atti normativi e regolamentari che si applicano nelle sole regioni che non abbiano adottato la propria normativa di attuazione e perdono efficacia con l’entrata in vigore della normativa di attuazione
• nelle materie di competenza esclusiva dello Stato, il Governo esercita un poter di indirizzo e coordinamento decreto del PdC, previa intesa con la conferenza delle Regioni;

La disciplina tra fonti statali e regionali mostra come nel nostro ordinamento permanga, anche dopo la riforma del Titolo V, il principio di cedevolezza e preferenza per la legge regionale; d’altronde quei principi sono stati elaborati dalla giurisprudenza costituzionale per garantire allo Stato che le proprie leggi di riforma si applichino anche laddove le Regioni non adeguino ad esse il proprio ordinamento. Interpretando alla lettera l’art 117.3, lo Stato nelle materie di competenza concorrente potrebbe emanare solo norme di principio (legge cornice), che non potrebbero sostituirsi alle precedenti leggi regionali disciplinanti la materia nel dettaglio, poiché la norma di genere non deroga la norma di specie: le leggi regionali sarebbero così illegittime, per violazione di un limite di legittimità, ma resterebbero in vigore sino alla sentenza di illegittimità pronunciata dalla Corte costituzionale. Paradossalmente, il Governo potrebbe colpire la Regione che a suo parere mal elaborato una legge di adeguamento ai nuovi principi, ma non la Regione che lasciasse del tutto inattuata la nuova legge cornice. La Corte costituzionale ha perciò giustificato la prassi che si è venuta stabilendo nella legislazione statale di corredare le leggi di riforma con norme di dettaglio, le quali possono così abrogare le precedenti norme regionali di dettaglio; spetterà poi alle Regioni, se lo vogliono, sostituire le norme statali di dettaglio (che si presentano perciò come norme cedevoli) con proprie leggi, sulle quali il Governo potrà esercitare il controllo di legittimità, verificando se corrispondano ai nuovi principi. In questo modo si è offerto un modo di operare concretamente alla previsione della legge Scelba n. 62/1953, per cui “le leggi della Repubblica che modificano i principi fondamentali di cui al primo comma dell’articolo precedente abrogano le norme regionali in contrasto con esse”. La norma della legge Scelba è considerata ancora in vigore; la legislazione ha riaffermato il principio di cedevolezza delle norme statali di dettaglio nelle materie di competenza residuale delle Regioni laddove esse siano emanate per assicurare l’attuazione di norme comunitarie; la giurisprudenza costituzionale mostra più segni di ritenere ancora ammessa l’emanazione di norme di dettaglio cedevoli nelle materie concorrenti.

La Potestà Residuale

L’interpretazione delle etichette delle materie concorrenti non è meno ardua della ricostruzione delle materie esclusive. Benché buona parte di queste materie sia inedita, non si è ritenuto necessario procedere con apposito trasferimento delle funzioni amministrative in modo da riempire di contenuti formule spesso difficilmente comprensibili. Ci si è limitati, in attuazione della delega contenuta nella L. 131/2003 ad emanare 3 decreti (la cui lettura ne testimonia la sostanziale inutilità) di “Ricognizione dei principi fondamentali” in 3 materie concorrenti:

• le professioni
• l’armonizzazione dei bilanci pubblici
• le banche regionali

La Corte si è mossa utilizzando a pieno la ricognizione delle funzioni amministrative già trasferite in passato a Regioni ed enti locali, sul presupposto che la riforma costituzionale non possa essere interpretata nel senso di revocare le attribuzioni già conferite alle Regioni in precedenza. Ma soprattutto la Corte ha privilegiato le materie nominate da quelle innominate: ogni oggetto che non sia espressamente elencato tra le materie esclusive o concorrenti è di per sé attribuibile alla potestà legislativa residuale delle Regioni; la Corte ha dilatato l’area di riferimento dei due elenchi ed ha applicato anche alle materie concorrenti quei criteri di interpretazione teleologica e di prevalenza di un interesse sull’altro applicati alle materie esclusive. Il risultato è stato il rigonfiamento della portata di etichette nuove, come il “governo del territorio” fino a ricomprendervi materie vecchie come l’urbanistica e l’edilizia residenziale. Si sono dissolte poi alcune vecchie denominazioni che si erano affermate più come indicazioni dei settori omogenei che di singole materie (es, “sviluppo economico”). Alcune materie del vecchio art 117 Cost sono state derubricate a “non materie” (es, lavori pubblici). Si affaccia la categoria delle “materie strumentali”, ossia quelle competenze che non costituiscono un autonomo titolo di competenza ma sono serventi rispetto agli interventi legislativi intrapresi nelle vere e proprie materie (es, lavori pubblici, funzioni di vigilanza, potere sanzionatorio, l’impresa, e sul versante delle competenze statali all’ordinamento e organizzazione amministrativa degli enti pubblici nazionali). Il tentativo di elencare materie di competenza residuale delle regioni è di scarsa utilità (se ne parla a proposito del commercio, agricoltura, turismo, agriturismo, istruzione e formazione professionale, artigianato, pesca, incentivi alle imprese, politiche sociali, servizi pubblici locali e ordinamento degli uffici regionali). La residualità rappresenta, più che un novero di materie, una tecnica di individuazione dei livelli e degli ambiti di competenza: solo attraverso una progressiva restrizione di altri interessi (e perciò di materie) sull’oggetto in discussione si può arrivare ad affermare che sussista una materia di competenza residuale delle Regioni. Nessuna di queste materie costituisce però un ambito di intervento legislativo riservato alle Regioni:

• a ciò si oppone la frequente sovrapposizione di interessi, e quindi di competenze concorrenti o esclusive statali;
• esistono materie trasversali
• quando non soccorrono altri possibili titoli di intervento dello Stato, questo può intervenire attraendo in sussidiarietà le funzioni che possono evocare esigenze di disciplina unitaria.

Il Principio di Sussidiarietà e i suoi Effetti

Come spiega la Corte, in nessun sistema regionale o federale può mancare un congegno istituzionale che permetta di perseguire istanze unitarie derogando al normale ordine delle competenze quando occorrano circostanze che richiedono unificazione delle decisioni e coordinamento dei livelli di governo. Questo meccanismo è individuato dalla Corte nel principio di sussidiarietà, affermato dall’art 118 con riferimento alle sole funzioni amministrative, e consente allo Stato di attrarre compiti che non siano adeguatamente esercitabili a livello regionale o subregionale (principio di adeguatezza). Affinché ciò sia possibile, lo Stato emana norme legislative che gli attribuiscano e regolino lo svolgimento di queste competenze amministrative (istituzione di organismi, gestione di fondi, emanazione di regolamenti) che altrimenti non gli spetterebbero (coerentemente col principio di legalità); ciò è tollerabile solo se le funzioni attratte siano proporzionate alle esigenze unitarie che ispirano la legge (principio di proporzionalità) e se la legge statale coinvolga le Regioni o la Regione interessata nella co-decisione degli interventi, attraverso procedure di intesa (principio di leale cooperazione). La Corte ha annunciato un controllo severo sui presupposti dell’attrazione di funzioni e sulla proporzionalità tra lo strumento predisposto e le esigenze di esercizio unitario delle funzioni, in particolare per quanto riguarda il vincolo della leale cooperazione. C’è da aggiungere che la chiamata in sussidiarietà (per la quale sono previste - come è si è visto - condizioni piuttosto severe) si pone a sua volta come strumento residuale: entra in gioco quando la riserva statale di funzioni amministrative non sia giustificabile in nome di altre materie trasversali, quali soprattutto la tutela della concorrenza, l’ordinamento civile, la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni pubbliche; la giurisprudenza costituzionale sembra privilegiare queste ultime, per le quali il criterio di prevalenza giustifica la riserva di competenza dello Stato.

Per Riepilogare (l'Esempio del Pasticcere)

Il Riparto di Competenze tra Stato e Regione nell'Esempio del Pasticcere

Per riepilogare ritengo che sia utile fare un esempio molto banale ma che credo possa concretamente aiutare a ricordare.

Facciamo l'esempio che Stato e Regioni siano due pasticceri e in particolare il pasticcere Stato è il fornitore del pasticcere Regione. Questi due pasticceri nel loro contratto di fornitura stabiliscono i dolci che l'uno potrà fare, l'altro potrà fare e così via. Il Contratto (la Costituzione) dice prima di tutto che al Pasticcere Stato compete (e solo a lui) di realizzare le Torte alla Fragola e all'Arancia. (questa è la Competenza Esclusiva dello Stato). Se il Pasticcere Regione fa la Torta alla Fragola sfora la competenza dello Stato e la torta va buttata (così una legge regionale se entra nel campo della legge statale è incostituzionale). Il Contratto poi dice che a fare la Torta al Cioccolato e alla Crema Chantilly sia il Pasticcere Regione, però il Pasticcere Stato può dirle quante torte al cioccolato deve fare e quante alla crema oppure può dirle che la torta alla crema non deve essere più di tre Strati (questa è la Competenza Concorrente tra Stato e Regione). Se il Pasticcere Regione non si attiene al principio dello Stato la torta va buttata (così se una legge regionale non si attiene ai principi statali la norma è incostituzionale. Ma su questo bisogna tornarci). In ultimo il Contratto dice che il Pasticcere Regione su tutte le altre Tipologie di Torta non dette è ideatore ed esecutore (questa è la Competenza Residuale Regionale). Il Pasticcere Regione può fare Torte alla Mela, Pera o quello che vuole. È dubbio se possa farlo anche il Pasticcere Stato. Ed è un dubbio vero ancora non unanimemente sciolto dalla Corte Costituzionale e ad oggi si ritiene che lo Stato possa supplire fino a quando non ottemperi la Regione. Ho premesso che volevo tornare alla questione della Competenza Concorrente tra Stato e Regione. L'Esempio del Pasticcere purtroppo non è appropriato o meglio non è così veritiero di quanto è per le Materie dettate dalla Costituzione. Purtroppo la Costituzione non dice fermamente che si parla di Torta al Cioccolato o alla Crema Chantilly. Dice invece Torte Farcite. Chiaramente si capirà che dire Farcite vuol dire anche torte con Crema di Mela. E qui si crea il dubbio e il contenzioso di cui dicevo prima. Pensate che per ogni tipologia di torta è stato chiesto un parere alla Corte Costituzionale. Ora moltiplicate questo non solo per le Torte ma anche per il Tipo di Pasta, per il Tipo di Salume. Avrete il Contenzioso Costituzionale più lungo e duraturo della Storia Repubblicana (ben oltre 15 anni).