La Funzione Legislativa del Parlamento

La Funzione Legislativa spetta alle due Camere ed è disciplinata nella parte II della Costituzione al titolo I, sez. II dagli artt. 71-74, e dai regolamenti parlamentari.

Questo procedimento consta delle seguenti fasi:

• Fase dell'iniziativa
• Fase della discussione e della votazione (da parte del Parlamento)
• Fase della promulgazione (da parte del presidente della Repubblica)
• Fase della pubblicazione (sulla gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana)
• Fase della vacatio legis (per un periodo di 15 giorni dalla pubblicazione)
• Fase dell'entrata in vigore

La Fase dell'Iniziativa

La fase dell'iniziativa consiste nell'esercizio da parte di determinati soggetti del potere di sottoporre progetti di legge al Parlamento.

La Costituzione riconosce tale potere:

• ai membri del Parlamento. Sia i gruppi parlamentari che il singolo deputato o senatore possono sviluppare proposte di legge di modo da essere titolari appieno di questa funzione aderendo alle proprie idee e progetti di partito.
• al Governo. Il governo utilizza il suo diritto di iniziativa per sviluppare il suo programma e può essere titolare di questa sua funzione solo in sede collegiale; inoltre ogni sua proposta di legge prima di passare al Parlamento deve essere autorizzata dal Presidente della Repubblica. Il governo ha dei campi (leggi che riguardano la manovra di bilancio e leggi di conversione di decreti legge) nei quali le sue proposte sono essenziali all'attuazione del programma e, perciò, vengono con alta probabilità accettate in parlamento, dove il governo stesso può contare sui parlamentari che gli hanno dato la fiducia.
• al corpo elettorale (che può essere esercitata attraverso la presentazione alle Camere da una proposta sottoscritta da almeno 50.000 elettori) mediante iniziativa legislativa popolare, sulla base dell'art. 71 della Costituzione.
• ai Consigli Regionali
• al CNEL; generalmente questo consiglio svolge una funzione consultiva, ma la Costituzione gli attribuisce la facoltà di proporre leggi.
• agli organi ed enti cui sia conferito suddetto potere da legge costituzionale.

La Fase Deliberativa

La seconda fase del procedimento legislativo comincia con l'assegnazione da parte del Presidente della camera (Camera dei Deputati o Senato della Repubblica) cui è pervenuto il progetto di legge alla commissione parlamentare competente "ratione materiae" (ovvero, per materia). La commissione parlamentare opera diversamente a seconda della "sede" in cui viene autorizzata a operare. La commissione parlamentare incaricata di esaminare il progetto di legge può operare in:

• Sede referente: Si tratta della sede in cui le commissioni operano seguendo il cosiddetto "procedimento legislativo ordinario"; è sempre obbligatorio (art. 72, 4° comma Cost.) per i progetti di legge in materia costituzionale ed elettorale, di delegazione legislativa, di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi; è facoltativo per tutti gli altri progetti di legge. In esso si prevede una discussione sul testo nel suo complesso seguita da una discussione del testo articolo per articolo. Alla discussione segue un voto sul progetto di legge. La commissione ha in tale sede il compito di preparare i documenti (testo del progetto di legge e relazioni) su cui lavorerà poi più accuratamente prima una e poi l'altra camera del Parlamento.
• Sede legislativa: la commissione che opera in sede legislativa (si tratta di un procedimento speciale) si occupa della discussione, della votazione e dell'approvazione del progetto di legge estromettendo completamente il Parlamento dai lavori. È sempre ammessa durante i lavori della commissione la domanda di "rimessione in assemblea" del progetto di legge.
• Sede redigente: è la seconda procedura speciale prevista dai regolamenti di Camera e Senato; la commissione ha gli stessi compiti che aveva quando operava in sede referente con l'aggiunta che la sua votazione sui singoli articoli del progetto di legge assume carattere di definitività, e il testo che viene presentato alla Camera sarà votato nella sua interezza (senza quindi procedere alla votazione articolo per articolo; sono esclusi da questo procedimento le materie per le quali vi è una riserva di assemblea, citate nella Sede referente)

Il procedimento legislativo ordinario continua con l'assegnazione del progetto di legge al presidente di una delle camere del parlamento il quale permette la discussione, la votazione articolo per articolo e infine la votazione finale sull'intero progetto di legge.

Qualora la maggioranza dei presenti in aula abbiano votato favorevolmente il disegno di legge si intende approvato e passa all'altra camera, la quale se vota favorevolmente al progetto senza apportarvi modifiche fa sì che sia completata la fase deliberativa. Se invece vi apporta modifiche il disegno ripassa all'altra camera che a sua volta se apporta modifiche deve ripassarlo ulteriormente e così via fino a che uno stesso testo è approvato in entrambe le camere. Questo fenomeno viene definito con il termine navette.

Questa procedura è obbligatoria per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi (art. 72 Cost.). In tutte le altre ipotesi, si potrà avere una procedura speciale (o procedura legislativa decentrata): la commissione permanente potrà riunirsi in sede redigente (sarà di competenza dell'assemblea, cioè, la sola approvazione finale) oppure deliberante o legislativa (l'intero iter parlamentare si svolge in seno alla commissione), fatta salva in entrambi i casi la possibilità per 1/10 dei membri della Camera che sta procedendo, 1/5 dei membri della commissione o per il governo di chiedere il ritorno alla procedura normale.

Procedure particolari sono previste per la conversione di decreti legge, la legge annuale comunitaria, i documenti appartenenti alla manovra finanziaria annuale - la legge di bilancio, la relativa legge di stabilità (la ex legge finanziaria) e disegni di legge collegati - la legge annuale di semplificazione e altre leggi di cui si decide l'urgenza.

Il Procedimento di Revisione Costituzionale

La rigidità della costituzione è garantita dalla predisposizione di organi e misure di controllo attraverso i quali si apportano le modifiche che il tempo o i cambiamenti sociopolitici rendono indispensabili. In questo consiste la funzione di revisione costituzionale.

Questo processo (secondo l'art. 138 della costituzione italiana) si articola in due possibili fasi: la prima in cui le camere procedono a una votazione parlamentare attraverso una doppia delibera; se in entrambe le camere la votazione positiva è superiore ai 2/3 la revisione è passata e viene direttamente mandata al presidente della repubblica per la promulgazione, in caso si raggiungesse una maggioranza assoluta ma non superiore ai 2/3 si prevede che alcuni soggetti, 1/5 dei componenti di ciascuna camera, 5 consigli regionali, e 500 000 elettori, possono richiedere di sottoporre a votazione elettorale il testo votato in parlamento. Tale referendum definito costituzionale può essere esercitato nei 3 mesi successivi alla pubblicazione nella gazzetta ufficiale ai fini notiziari del testo della deliberazione legislativa.

Il primo referendum di questo tipo si è tenuto il 7 ottobre 2001, e ha registrato la conferma - da parte del corpo elettorale - della legge costituzionale n. 3 del 2001. Inoltre doppia delibera da parte delle camere avviene attraverso un esame incrociato, cioè una volta approvata in prima lettura da una camera, la legge viene trasmessa all'altra senza la seconda deliberazione della prima; in seconda lettura difatti si procede con solo una votazione finale senza la possibilità di introdurre emendamenti.

L'art. 139 della costituzione stabilisce l'unico vero limite espresso nell'esercizio del potere di revisione costituzionale e consiste nella forma repubblicana dello Stato. Sussistono inoltre altri limiti considerati impliciti cioè non vengono modificati gli articoli che contengono i princìpi supremi dello Stato nonché i valori su cui si fonda la costituzione italiana (sovranità popolare, unità e indivisibilità dello Stato.)

La Fase Integrativa dell'Efficacia

La terza e ultima fase è quella che attiene alla produzione degli effetti normativi della legge e riguarda la promulgazione e la pubblicazione. La promulgazione deve avvenire entro 30 giorni dall'approvazione parlamentare o in un termine minore se entrambe le Camere, a maggioranza assoluta, ne dichiarano l'urgenza (Art. 73 della Costituzione) e spetta al Presidente della Repubblica. Non sempre il Presidente della Repubblica decide di promulgare la legge, in quanto essa potrebbe avere dei difetti sostanziali (essere in contrasto con i dettati costituzionali) oppure vizi formali (difetti sul procedimento legislativo) quindi spetta a lui porre il primo vero sindacato (preventivo) della legge.

Se la decisione di promulgare fosse negativa, la legge viene rinviata alle camere con un messaggio motivato del Presidente della Repubblica (il cosiddetto "veto sospensivo"). Se il progetto di legge viene approvato nuovamente il presidente è obbligato a promulgarlo.

Subito dopo la promulgazione, e comunque entro 30 giorni dalla stessa, la legge deve essere pubblicata. Quest'ultima fase vede l'intervento del Ministro della Giustizia, depositario del sigillo dello Stato. Una volta posto il sigillo alla legge, essa viene pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale. La legge entra in vigore 15 giorni dopo la pubblicazione nella gazzetta ufficiale (vacatio legis), a meno che la stessa legge non preveda un termine diverso.