Archeologia preventiva

L'archeologia preventiva ha lo scopo di conciliare l'esigenza di tutela del patrimonio archeologico con le necessità operative delle attività che comportano lavori di scavo.

I primi grandi lavori di archeologia preventiva in Europa si sono svolti a Londra nel secondo dopoguerra, in occasione degli scavi collegati all'ampliamento della metropolitana. È a partire dagli anni Ottanta del Novecento che l'attività di prevenzione viene condotta in tutta Italia in maniera sistematica, con interventi finanziati sia da committenti pubblici che da privati. Ne sono una dimostrazione i recenti lavori per la realizzazione dell'Alta Velocità che hanno previsto numerose indagini preventive e interventi di scavo sistematici ed estensivi dalla Lombardia alla Campania.

Evoluzione normativa

A partire dagli anni Trenta del Novecento fino ad arrivare ai giorni nostri, si è variamente legiferato nel tentativo di tutelare le testimonianze del passato in armonia, piuttosto che in contrapposizione, con la realizzazione delle moderne infrastrutture e con lo sviluppo urbanistico. Non sempre, tuttavia, è stato possibile raggiungere l'obiettivo. Quando finalmente la cultura della salvaguardia del bene culturale è giunta a maturazione, si è dovuta scontrare con interessi di varia natura che hanno finito per subordinare la tutela del patrimonio a primari e più elitariamente remunerativi interessi economico-politici.

Dal 1939 al 2004

La legge 1 giugno 1939, n. 1089 è stata a lungo il testo di riferimento per la tutela del patrimonio culturale in Italia pur considerando degne di tutela le sole cose d'arte, dal valore estetico riconosciuto. Tale normativa, che prende il nome dal suo relatore, prevedeva che gli scavi archeologici fossero promossi direttamente dallo Stato tramite l'allora Ministero dell'Educazione, quando non affidati in concessione a istituti universitari o altri organismi scientifici. La ricerca scientifica e l'acquisizione di beni al patrimonio dello Stato erano gli unici obiettivi concretamente perseguiti.

Il termine bene culturale è stato introdotto negli anni Cinquanta da una serie di atti internazionali tra cui la Convenzione dell'Aja del 14 maggio 1954, attuale fondamento della Protezione dei Beni Culturali. Nel 1975 nasce il Ministero per i Beni Culturali e Ambientali poi divenuto Ministero per i Beni e le Attività Culturali

La definizione di bene culturale viene precisata dal d. lgs. 1998, n.112 attuativo della legge 59 del 1997, la cosiddetta legge Bassanini. Sono beni culturali quelli che compongono il patrimonio storico, artistico, monumentale, demoetnoantropologico, archeologico, archivistico e librario e gli altri che costituiscono testimonianza avente valore di civiltà meritevoli di forma di tutela, gestione e valorizzazione.

Il d. lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, che ha sancito l' adozione del Testo Unico dei beni culturali, in quanto a scavi archeologici, ha confermato nella sostanza quanto prescritto dalla legge Bottai.

Indagini archeologiche preventive sono predisposte a partire dal d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 attuativo del Codice per i beni culturali e del paesaggio, che, all' art. 28, co. 4, stabilisce che In caso di realizzazione di opere pubbliche ricadenti in aree di interesse archeologico, anche quando per esse non siano intervenute la verifica di cui all'art. 12, co. 2, o la dichiarazione di cui all'art. 13, il soprintendente può richiedere l'esecuzione di saggi archeologici preventivi sulle aree medesime a spese del committente dell'opera pubblica. I sondaggi iniziano ad essere predisposti dalla legislazione italiana a livello preventivo e ad essere finalizzati a scopi diversi dalla mera realizzazione di opere pubbliche, in una logica di tutela del patrimonio archeologico e di valutazione di interessi concorrenti.

Il Codice Contratti (D. Lgs. 163/06)

Il decreto legge 26 aprile 2005, n. 63, convertito dalla legge 109 del 2005 , disciplina i contratti delle stazioni appaltanti, degli enti aggiudicatori e dei soggetti aggiudicatori, aventi per oggetto l'acquisizione di servizi, prodotti, lavori e opere. Gli artt. 95 e 96, intervengono in materia di archeologia preventiva definendo due fasi , una preliminare e una esecutiva, e regolamentandole.

Verifica preventiva dell'interesse archeologico in sede di progetto preliminare (Art.95)

L'articolo 95 sancisce la necessità di inviare alla soprintendenza territorialmente competente una copia dei progetti delle opere, con allegati gli esiti delle indagini geologiche ed archeologiche di cui all'art.18 co. 1 lettera d del regolamento adottato con decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, ad eccezione delle opere che non comportino nuove edificazioni o che non superino in scavo le quote già impegnate dai manufatti esistenti.

Sul piano archeologico si predispone, relativamente all'area interessata dai lavori, la raccolta di dati d'archivio e bibliografici, le ricognizioni di superficie, la lettura geomorfologica del territorio e la fotointerpretazione. I costi delle operazioni saranno coperti in base a quanto previsto dalla legge 109/1994, art. 6 comma 7 e dal d.p.r. 554/1999, art.18. I dati raccolti devono essere sottoposti al vaglio di esperti appartenenti a dipartimenti archeologici delle università o da soggetti provvisti di laurea e specializzazione in archeologia o da dottorati in archeologia.

Il comma 2 istituisce presso il Ministero un elenco degli istituti universitari e dei soggetti abilitati.

Il comma 3 dispone che il soprintendente, ravvisata l'esistenza di un interesse archeologico, può richiedere, entro 90 giorni dal ricevimento della documentazione preliminare, la sottoposizione ad una ulteriore fase di indagine, di cui all'art.96.

Il comma 4 stabilisce che il soprintendente può sospendere i termini, entro 10 giorni dal ricevimento della documentazione, per richiedere ulteriori approfondimenti. La richiesta deve segnalare l'incompletezza della documentazione con modalità analitiche. Ricevute le integrazioni, il soprintendente ha a disposizione il periodo di tempo non trascorso o almeno 15 giorni per formulare la richiesta di sottoposizione dell'intervento alla procedura di cui all'art. 96.

Il comma 5 prevede la possibilità di ricorso amministrativo contro la richiesta del soprintendente di attivare le procedure di cui all'art.96.

Il comma 6 sancisce che, laddove il soprintendente non richieda l'attivazione delle suddette procedure oppure che le stesse diano esito negativo, è prevista la possibilità di richiedere l'esecuzione di saggi archeologici previa acquisizione di nuovi elementi archeologicamente rilevanti.

Il comma 7 esclude dalle procedure le aree e i parchi archeologici di cui all'art.101 e le zone di interesse archeologico ex art.142 del Codice, nonché, al comma 8 le opere i cui progetti preliminari siano già stati approvati al momento dell'entrata in vigore della legge.

Procedura di verifica preventiva dell'interesse archeologico (Art. 96)

L' art. 96, al comma 1 precisa che questa procedura è subordinata all' emersione di elementi archeologicamente significativi nell'esito della parte preliminare e che si svolge sotto la direzione della soprintendenza territorialmente competente, con oneri a carico della stazione appaltante (comma 5). Sono previste due fasi, costituenti livelli progressivi di approfondimento dell'indagine archeologica:

• Integrativa della progettazione preliminare: prevede carotaggi, prospezioni geofisiche e geochimiche, saggi archeologici a campione;
• Integrativa della progettazione definitiva e esecutiva, con esecuzione di sondaggi e scavi in estensione.

Il comma 2 sancisce la redazione di una relazione archeologica definitiva che contenga, descritte in modo analitico, le indagini condotte e l'interesse archeologico dell'area secondo i seguenti livelli di rilevanza archeologica :

• Contesti in cui lo scavo stratigrafico esaurisce direttamente l'esigenza di tutela;
• Contesti i cui resti monumentali, non particolarmente conservati, consentono interventi di reinterro, smontaggio-rimontaggio e musealizzazione in altra sede rispetto a quella di rinvenimento;
• Complessi di particolare rilevanza, estensione e valenza storico-archeologica da sottoporre a tutela complessiva ai sensi del Codice.

Il comma 3 prevede che per l'esecuzione dei saggi e degli scavi archeologici, il responsabile del procedimento può stabilire forme semplificate di progettazione. Il comma 4 indica le prescrizioni conseguenti l'attribuzione del livello di rilevanza:

• Nulla osta alla realizzazione delle opere previste;
• Indicazioni relative ad ulteriori interventi da eseguire ed alle modalità di conservazione dei beni ritenuti archeologicamente rilevanti;
• Avvio del procedimento di dichiarazione di cui agli articoli 12 e 13 del Codice a tutela dell'area e modifica sostanziale del progetto o cancellazione dell'opera.

Il comma 6 stabilisce che entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto, il ministro per i Beni culturali di concerto con quello delle Infrastrutture deve stabilire delle linee guida finalizzate a rendere presto operativo il presente articolo.

Il comma 7 prevede la possibilità per il direttore regionale, su proposta del soprintendente di settore, di stipulare un accordo con l'amministrazione appaltante, entro 30 giorni dalla richiesta di avviare la procedura prevista all'art.96 per coordinare e snellire le procedure, nonché per concordare forme di divulgazione e valorizzazione dei risultati delle indagini archeologiche. Dopo oltre quattro anni dall'emanazione del Codice dei Contratti, sul S.O. n. 270 della G.U. del 10 dicembre 2010 è stato pubblicato il D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, recante il relativo regolamento di attuazione.

La circolare 10/2012 della Direzione generale per le Antichità

La circolare chiarisce le modalità di applicazione delle procedure di verifica preventiva dell'interesse archeologico ai sensi degli artt. 95 e 96 del D. Lgs. 163/06. Tali procedure si applicano agli interventi sottoposti alla disciplina del Codice dei Contratti.

Fase preliminare (Art. 95)

Le Stazioni Appaltanti presentano al soprintendente territorialmente competente copia del progetto preliminare d'intervento corredata da documentazione archeologica, redatta dai soggetti in possesso dei requisiti di cui all' art. 95, comma 1 del Codice Contratti e al successivo D.M. 20 marzo 2009, n. 60. Gli elaborati del fascicolo archeologico dovranno seguire gli standard reperibili sul sito www.iccd.beniculturali.it così da garantire la interoperabilità con le banche dati del Ministero per i Beni e le Attività Culturali. Sono previste, in aggiunta agli elaborati, delle fotointerpretazioni solo per i progetti che riguardano le opere a rete. Previa valutazione, si potrà concordare una riduzione degli allegati progettuali in presenza di interventi sotto soglia comunitaria che presentino uno o più dei seguenti requisiti:

• Opere o lavori ricadenti in aree già sottoposte a tutela ai sensi degli artt. 12 e 13 del Codice dei Beni Culturali, in quanto l'interesse archeologico è acclarato ed è quindi possibile intervenire direttamente con le successive fasi previste dall' art.96
• Opere o lavori puntuali o di estensione molto limitata da realizzare in aree già ampiamente documentate o per le quali le Soprintendenze dispongano di esaurienti elementi conoscitivi
• Opere o lavori condotti dai soggetti privati per i quali di volta in volta le Soprintendenze valuteranno l'eventuale opportunità di ridurre gli elaborati previo il ricorrere delle condizioni di cui al punto precedente

Il funzionario archeologo responsabile dell'istruttoria esamina il progetto e la documentazione trasmessi ed effettua le proprie motivate valutazioni in merito alla sottoposizione o meno dell'intervento alla procedura di verifica preventiva dell'interesse archeologico. Contestualmente il soprintendente valuterà se proporre o meno al Direttore Regionale la sottoscrizione dell'accordo di cui all'art.96, co.7 per regolamentare i rapporti con la Stazione Appaltante.

Prima fase (Art.96, co.1, lett.a)

La prima fase prevede indagini geognostiche e saggi archeologici così da assicurare una sufficiente campionatura dell'area interessata ai lavori. Le indagini sono a cura e spese della Stazione Appaltante. Il ricorso alle indagini indirette andrà valutato in base alla natura dei terreni e alla consistenza e profondità dei depositi archeologici. I sondaggi archeologici andranno effettuati allo scopo di delimitare i depositi in senso verticale e di circoscriverne l'estensione in una percentuale stimabile tra il 15 e il 30% dell'area complessivamente interessata da operazioni. La norma non sembra escludere la possibilità di affidare tali attività agli stessi soggetti che hanno svolto la fase preliminare. Al termine di questa prima fase il funzionario archeologo responsabile dell'istruttoria predispone una relazione interna per il Soprintendente, descrivendo gli elementi archeologicamente significativi emersi che giustificano il passaggio alla seconda fase. Per elementi significativi si intende la presenza certa di livelli di frequentazione, strutture e/o materiali archeologici.

Seconda fase (Art.96, co. 1, lett. b)

Accertata la presenza del deposito archeologico, la seconda fase serve per chiarirne natura e complessità. Dai risultati di questa fase dipendono gli aspetti di compatibilità dell'opera pubblica con la tutela del patrimonio archeologico. In casi particolari in cui già dal momento della relazione preliminare i dati raccolti rendano palese la necessità di effettuare anche scavi archeologici potrà essere possibile unificare la prima e la seconda fase dell'art. 96 effettuando in un'unica soluzione le indagini archeologiche ritenute necessarie, Il funzionario archeologo predispone le direttive del progetto preliminare dei lavori di scavo archeologico. Queste sono approvate dal Soprintendente che le invia alla Stazione Appaltante. Il progetto preliminare e/o definitivo dello scavo archeologico è sottoposto all'approvazione del Soprintendente, il quale valuterà l'eventuale inserimento di dispositivi a tutela di importanti rinvenimenti. La relazione del progetto dello scavo archeologico deve essere sottoscritta da un soggetto incaricato dalla Stazione Appaltante con la qualifica di archeologo, in possesso di specifica esperienza e capacità professionale coerenti con l'intervento. Gli elaborati del progetto definitivo comprendono anche il quadro economico, il computo metrico e il cronoprogramma. La conservazione e la valorizzazione dei beni archeologici rinvenuti saranno invece oggetto di progettazione successiva e separata. I risultati delle indagini integrano il progetto definitivo e/o esecutivo dell'opera pubblica. L'attuazione delle attività previste è preliminare all'esecuzione definitiva dell'opera pubblica.

Esecuzione delle indagini

I cantieri di scavo archeologico effettuati nell'ambito di interventi di archeologia preventiva sono sottoposti alla normativa del Codice Contratti e del Regolamento. L'impresa esecutiva dello scavo archeologico nomina il direttore tecnico dei lavori che: garantisce la propria presenza in cantiere, cura l'esecuzione del progetto archeologico approvato sulla base delle direttive impartite dal funzionario archeologo della Soprintendenza, relaziona periodicamente per iscritto al direttore lavori e al funzionario archeologo della Soprintendenza. segnala ogni criticità che presenti rischio per la tutela del patrimonio culturale, predispone l'organigramma del cantiere archeologico. L'organigramma potrà prevedere figure di responsabili archeologi di settore ed altre figure specializzate. I responsabili archeologi di settore e i direttori tecnici dell'impresa ricevono le direttive scientifiche dal funzionario archeologo della Soprintendenza.

Gestione dei reperti di scavo

La Stazione Appaltante si impegna a garantire il ricovero temporaneo dei reperti rinvenuti durante lo svolgimento delle indagini in locali idonei dal punto di vista della conservazione e della sicurezza.

Conclusione della procedura

La procedura si conclude con la redazione della relazione archeologica definitiva, approvata dal soprintendente di settore territorialmente competente. La relazione deve contenere una descrizione analitica delle indagini svolte e dei risultati ottenuti. La norma non specifica chi debba redigerla ma l'interpretazione ormai condivisa è che debba trattarsi del funzionario archeologo responsabile delle indagini della fase 2. La documentazione integrale di scavo dovrà essere consegnata alla Soprintendenza entro sei mesi dal termine delle indagini archeologiche salvo motivate richieste di proroga. Il Soprintendente approvata la relazione predisposta dal funzionario archeologo esprime il parere di competenza sul progetto dell'opera pubblica informando contestualmente il direttore regionale ed eventuali altri organi ministeriali e/o amministrativi. Il testo di legge distingue tre tipologie di esiti della procedura, ciascuna caratterizzata da differenti soluzioni da sviluppare nella suddetta relazione:

1. Contesti in cui lo scavo stratigrafico esaurisce direttamente l'esigenza di tutela;
2. Contesti che non evidenziano reperti leggibili come complesso strutturale unitario con scarso livello di conservazione per i quali sono previsti interventi di reinterro o smontaggio;
3. Complessi la cui conservazione non può essere altrimenti assicurata che in forma contestualizzata mediante l'integrale mantenimento in sito.

Provvedimenti di tutela

La procedura si conclude con i procedimenti per la tutela delle strutture rinvenute e mantenute in sito ai sensi degli artt. 12 o 13 del Codice Beni Culturali. Dove necessario, le Soprintendenze considereranno l'opportunità di avviare il procedimento di tutela indiretta ai sensi degli artt. 45 e 46 del Codice Beni Culturali (distanza, misure, etc..). Possono essere previste ulteriori misure di tutela con lo scopo di salvaguardare il contesto territoriale in cui si trovano i beni archeologici rinvenuti.

Pubblicazione dei risultati delle indagini

Entro sei mesi dalla fine delle attività di scavo è definito, con il coordinamento del funzionario archeologo della Soprintendenza, il piano editoriale della pubblicazione da sottoporre all'approvazione del Soprintendente. In caso di mancato perseguimento degli obiettivi del piano generale e del cronoprogramma di edizione, in assenza di motivati impedimenti, il Soprintendente valuta, sentito il funzionario archeologo responsabile, i provvedimenti da assumere ai fini di una corretta e tempestiva pubblicazione, almeno dei rapporti preliminari dello scavo.

Musealizzazione dei beni rinvenuti

Laddove i reperti emersi si prestino a particolari interventi di musealizzazione, si concorderanno, con successivo atto integrativo dell'accordo con la Stazione aAppaltante, ulteriori forme di collaborazione fra le parti e con eventuali altri soggetti pubblici e/o privati interessati, finalizzate alla valorizzazione e alla funzione pubblica dell'area in cui si trovano i beni.

Bibliografia

• Gazzetta Ufficiale n. 184 dell'8 agosto 1939, Legge 1 Giugno 1939, N.1089, “Tutela delle cose d'interesse Artistico o Storico”
• Gazzetta. Ufficiale. n. 22 del 25 gennaio 1957, Legge 3 gennaio 1957 n. 4, “Convenzione relativa alla procedura civile (Aja, 1954)”
• Gazzetta Ufficiale n. 92 del 21 aprile 1998 - Supplemento Ordinario n. 7, “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59”
• Gazzetta Ufficiale n.302 del 27-dicembre-1999 - Suppl. Ordinario n. 229, Decreto Legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, “Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell'articolo 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352”
• Gazzetta Ufficiale n.45 del 24-febbraio-2004 - Suppl. Ordinario n. 28, Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, “Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137.”
• Gazzetta Ufficiale n. 96 del 27 aprile 2005 e n. 146 del 25 giugno 2005, “Disposizioni urgenti per lo sviluppo e la coesione territoriale, nonché per la tutela del diritto d'autore. Disposizioni concernenti l'adozione di testi unici in materia di previdenza obbligatoria e di previdenza complementare”.
• Gazzetta Ufficiale n. 100 del 2 maggio 2006 - Supplemento Ordinario n. 107, Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163 "Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE"
• L. Malnati, La verifica preventiva dell'interesse archeologico, Aedon. Rivista di arti e diritto on line, 3 (2005)
• F. Ulisse, La tutela del "bene culturale" in Europa tra legislazione e strumenti operativi, in A. D'Andrea, M.P. Guermandi (a cura di), Strumenti per l'archeologia preventiva. Esperienze, normative, tecnologie, Budapest 2008, pp. 107–116

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